Prawo w praktyce – Przypadek nr 28.

Powrót do listy przypadków

28. Niesłuszna kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia dla istniejącego budynku – czyli walka o byt i przyszłość. 

Sygnatury spraw w toku:  

• Decyzja nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez wystającą formę architektoniczną (wykusz) budynku Burmistrza Szydłowca nr 79/20 z dnia 08 września 2020 roku w sprawie ZD.7230.79.2020.KJ, 
• Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 23 listopada 2020 roku o sygnaturze SKO.DP.4114.162.1954.2020, 
• Decyzja umarzająca w całości postępowanie w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez wystającą formę architektoniczną (wykusz) budynku Burmistrza Szydłowca nr 79/21 z dnia 17 maja 2021 roku o sygnaturze ZD.7230.79.4.2021.KJ.873. 

Okres trwania sprawy: marzec 2020 – maj 2021 

Efekt działań kancelarii: uchylenie decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości 5.319,44 złote, brak konieczności składania przez osoby fizyczne wniosków o zajęcie pasa drogowego na umieszczenie obiektu budowlanego z coroczną opłatą dla zarządcy drogi publicznej, możliwość funkcjonowania wykuszu budynku w pasie drogi publicznej na zasadzie nielimitowanego i  nieograniczonego czasowo bezpłatnego zajęcia pasa drogowego. 

We wrześniu 2020 roku zgłosiło się do Nas małżeństwo – osoby prywatne, niemajętne, wiodące spokojny tryb życia. Sprawa dotyczyła miejscowości Szydłowiec (powiat Szydłowiecki, województwo Mazowiecki), a dokładnie precyzując drogi gminnej publicznej ulicy Radomskiej. 

W roku 1999 małżeństwo za ciężko zarobione środki finansowe rozpoczęło budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy Radomskiej w Szydłowcu. W roku 2000 budowa się ukończyła i budynek został oddany do użytkowania. Konstrukcja architektoniczna budynku wyglądała w ten sposób, iż fragment budynku (wykusz, występ) był zlokalizowany nadwisem nad ulicą Radomską. Pod rzeczonym wykuszem był oczywiście zapewnione przejście dla pieszych (4,0 m nad chodnikiem). 

W dniu 13 marca 2020 roku zarządca drogi publicznej gminnej ulicy Radomskiej podczas rutynowej kontroli pasa drogowego „dopatrzył się”, iż rzeczony nadwis w rzucie poziomym zajmuje obszar pasa drogowego. Wyszedł zatem z założenia, iż rzeczone „urządzenie obce” wiszące nad pasem drogi publicznej winno mieć stosowną decyzję lokalizacyjną zarządcy drogi publicznej i stosowną decyzję na umieszczenie obiektu w pasie drogi publicznej z coroczną opłatą za zajęcie pasa drogowego. 

W konsekwencji swoich (jak się okazało później iście opacznych) ustaleń, wszczął postępowanie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i w dniu 08 września 2020 roku wydał decyzję nakładająca karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez wystającą formę architektoniczną (wykusz) budynku Burmistrza Szydłowca nr 79/20 z dnia 08 września 2020 roku w sprawie ZD.7230.79.2020.KJ. Nałożył on za okres niecałych 6 miesięcy karę pieniężną w wysokości 5.319,44 złote na osoby fizyczne. 

Co więcej, rzeczone małżeństwo otrzymywało od zarządcy drogi publicznej telefony gdzie „zastraszano” ich dalszymi srogimi karami pieniężnymi za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, jeśli nie złożą natychmiast wniosku o umieszczenie urządzenia obcego (nadwisu budynku) w pasie drogi publicznej.  

W takim stanie faktycznym przystąpiliśmy do sprawy celem pomocy osobom zaatakowanym przez aparat administracyjny zarządcy drogi publicznej. 

Od rzeczonej decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia złożyliśmy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, wskazując na następujące argumenty opisane poniżej. 

Wskazaliśmy przede wszystkim na naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegające na tym, iż: 

1) wykusz (wystający element architektoniczny) budynku Radomska 29 w Szydłowcu istniejący od 1999 roku znalazł się pasie drogi publicznej dopiero w dniu 26 czerwca 2001 roku po podjęciu stosownej uchwały Rady Miejskiej w Szydłowcu nr 220/XXXV/2001, a więc obiekt ten jako istniejący korzysta z preferencji określonych w art. 38 ustawy o drogach publicznych i winien być traktowany jako obiekt o „nielimitowanym bezpłatnym zajęciu pasa drogowego” (ustawowe czasowo nielimitowane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego), 

2) wykusz (wystający element architektoniczny) budynku Radomska 29 jest elementem który po przebudowie ulicy Radomskiej w latach 2018 – 2019 znalazł się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących ustalenie granic samego pasa drogowego ulicy Radomskiej w Szydłowcu (droga gminna 400549W), czego konsekwencją jest to, iż zarządca drogi publicznej wszczął postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego pochopnie nie przedstawiając do akt spawy dokumentu wskazującego kiedy i w jakim okresie nastąpiło wytyczenie granic pasa drogowego ulicy Radomskiej w obecnym przebiegu. 

W argumentacji powołaliśmy się ponadto na to, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nadal istnieją budynki z analogicznymi wykuszami (wystającymi elementami elewacji zewnętrznej) wobec których zarządca drogi publicznej nie domaga się występowania o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie wszczyna postępowań sankcyjnych wobec tychże podmiotów z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia). 

Ma to szczególne znaczenie zważywszy na problematykę art. 38 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przedmiotowym przepisem wskazuje się: 

„Istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu [urządzenia obce], które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie”. 

Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnym wskazuje się na pojęcie „nielimitowanego w czasie nieodpłatnego” zajęcia pasa drogowego. 

Dotyczy ono dwóch przypadków: 

1. sytuacji, w której obiekt budowlany istniał w pasie drogowym przed datą wejścia w życie ustawy o drogach publicznych (tj. przed datą 14 kwietnia 1985 roku, kiedy to weszła w życie ustawa o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku), 

2. sytuacji, w której obiekt budowlany powstał po 1985 roku, lecz granice pasa drogowego zostały uregulowane i ustalone w późniejszym okresie przez co formalnie dany element obiektu budowlanego znalazł się w liniach rozgraniczających pasa drogi publicznej. 

W przedmiotowo rozpatrywanym przypadku mieliśmy ewidentnie do czynienia z przypadkiem określonym w pkt 2 powyżej.  

Zarządca drogi publicznej nie zbadał i nie wyjaśnił tego, kiedy i w jakim momencie zostały uregulowane i wytyczone granice pasa drogi publicznej ulicy Radomskiej w Szydłowcu. Jedynie z akt sprawy można wywodzić, iż zaliczenie ulicy Radomskiej do drogi gminnej nastąpiło dopiero w dniu 26 czerwca 2001 roku w drodze uchwały nr 220/XXXV/2001 Rady Miejskiej w Szydłowcu. 

Mówiąc inaczej – dz. ew. nr 3803/2 z obr. Szydłowiec – została uznana za pas drogowy drogi publicznej dopiero od dnia 26 czerwca 2001 roku (co sam przyznaje wprost w swojej decyzji zarządca drogi publicznej).   

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dana działka ewidencyjna i grunt zostaje zaliczona do kategorii drogi gminnej dopiero po podjęciu stosownej uchwały. 

Tym samym mieliśmy do czynienia z sytuacją, gdzie w latach 2000 – 2001 przedmiotowy „wykusz” (odstający element architektoniczny) znajdował się „poza pasem drogi publicznej”, a na wskutek zmian administracyjnoprawnych i podjęciu uchwały o zaliczeniu dz. ew. nr 3803/2 z obr. Szydłowiec do drogi publicznej nagle „znalazł się” w pasie drogi publicznej. 

Takie sytuacje w kontekście art. 38 ustawy o drogach publicznych wyraźnie statuuje orzecznictwo sądów administracyjnych. 

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. (II GSK 575/09) 

„Art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Zawiera on więc swego rodzaju ustawowe, nielimitowane czasowo zezwolenie zajmowania pasa drogowego przez obiekty w nim opisane, nieobciążone opłatami za czasowe zajęcie pasa drogowego, przewidzianymi w tej ustawie”. 

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. (VI SA/Wa 652/10) 

„Przepis art. 38 ust.1 u.d.p. ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie u.d.p. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte” 

Nie bez znaczenia jest także pisemna Interpretacja Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 sierpnia 2017 roku o sygnaturze DDP.1.054.74/2017.IW.1 (NK: 1223563/17), która potwierdzała tę argumentację. 

Po rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu w orzeczeniu z dnia 23 listopada 2020 roku o sygnaturze SKO.DP.4114.162.1954.2020 uznało przedstawioną argumentację za zasadną w całości. Uchyliło decyzję Burmistrza Szydłowca nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wskazało, iż tak naprawdę przedmiotowy fragmentu budynku (wykusz/nadwis) zajmujący pas drogi publicznej ulicy Radomskiej znalazł się „nagle” w pasie drogi publicznej w wyniku przekształceń administracyjnoprawnych. Obiekt ten zatem korzysta z nielimitowanego czasowo bezpłatnego zajęcia pasa drogowego zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu podkreśliło iż sporny budynek został do użytkowania oddany w 2000 roku, a według obowiązującego na ten dzień stanu prawnego droga przy której budynek jest położony nie miała statusu drogi gminnej publicznej. 

W wyniku rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu, z dniem 17 maja 2021 roku Burmistrz Szydłowca wydał decyzję nr 79/21, w której umorzył postępowanie w całości w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. 

Wynikową tego było to, iż osoby fizyczne (małżeństwo), które było właścicielem spornego budynku: 

• nie musiało ponosić opłaty (kary pieniężnej) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie 5.319,44 złotych, 
• nie musi ponosić w przyszłości corocznych opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego (urządzenia obcego) w pasie drogi publicznej, 
• korzysta z nielimitowanego czasowo bezpłatnego zajęcia pasa drogowego w ciągu ulicy Radomskiej w Szydłowcu. 

Przechodząc na język nieprawniczy działania zarządcy drogi publicznej w przedmiotowo rozpatrywanej sprawie nosiły znamiona swoistego „haraczu” lub „wyłudzenia” nienależnych środków pieniężnych od niemajętnych osób fizycznych.  W miejscu tym należy wskazać, iż z podobnymi sytuacjami można się spotkać niejednokrotnie, gdzie zarządcy dróg publicznych szukają możliwości zaspokojenia finansowego (cel fiskalny) doszukując się obiektów, za które mogliby nałożyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. 

Wielokrotnie spotyka się podobne przypadki (w kontekście art. 38 ustawy o drogach publicznych) gdzie kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie przekracza znaczącej kwoty ok. 3000,00 złotych (za krótki okres – np. 1 miesiąca). W takich przypadkach często zrozpaczone zastraszane osoby fizyczne mając wizję kolejnych kar pieniężnych za dalsze okresy zajęcia pasa drogowego, zamiast skorzystać z niezbędnej pomocy prawnej (która wiąże się także z pewnymi kosztami), uginają się pod naporem i naciskiem pracownika zarządcy drogi publicznej płacąc nienależną karę pieniężną (de facto nienależny „haracz”). Potem występują z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu budowlanego w pasie drogi publicznej.