Prawo w praktyce – Przypadek nr 34.

Powrót do listy przypadków

34. Zjazd z drogi publicznej w sensie prawnym a zjazd z drogi publicznej w sensie faktycznym – istotna różnica. 

Sygnatury spraw w toku:  

• decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę nr 133/2004 wydana przez Starostę Legionowskiego z dnia 25 czerwca 2004 roku o sygnaturze RAN.7351-104/04. 
• decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 631 nr 42/Z/2007 z dnia 26 listopada 2007 roku Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie o sygnaturze RD.5.5437/42/5613/2007, 

• decyzja odmawiająca przebudowy istniejącego zjazdu na zjazd publiczny Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 04 października 2022 roku o sygnaturze 92/RD-5/2022. 
• decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2022 roku o sygnaturze KOA/4978/Dr/22, 
• decyzja odmawiająca przebudowy istniejącego zjazdu na zjazd publiczny Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2023 roku o sygnaturze 31/RD-5/2023. 
• decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 września 2023 roku o sygnaturze KOA/2774/Dr/23.

Okres trwania sprawy: marzec 2022 roku – – październik 2023 roku (i nadal)

Efekt działań kancelarii: udowodnienie faktu istnienia zjazdu na nieruchomość przedsiębiorcy przy drodze wojewódzkiej nr 631 w Nieporęcie (województwo Mazowieckie). 

*** 

W lutym 2022 roku zgłosił się do Nas przedsiębiorca z województwa Mazowieckiego, który na nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 631 w Nieporęcie (droga klasy G – „ główna”) chciał zrealizować budowę obiektu stacji paliw wraz z myjnią samochodową.  

Co istotne, historycznie w przedsiębiorca ten uzyskał decyzję zezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 631 nr 42/Z/2007 z dnia 26 listopada 2007 roku wydaną przez Mazowiecki Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie o sygnaturze RD.5.5437/42/5613/2007. 

Jednocześnie w latach 2009 – 2013 wybudował on ten zjazd w terenie, utwardził go destruktem, kruszywem i częściowo kostką polburkową. W międzyczasie ze względu na upływ czasu zagubił dokumenty dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy zjazdu. Zezwolenie takie jest wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w następstwie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. 

Ze względów finansowych prace budowlane zostały wstrzymane w roku 2014.  

Niespodziewanie w roku 2017 w ramach inwentaryzacji istniejącej organizacji ruchu, Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie zabudował istniejący zjazd publiczny metalową barierą drogową U – 14a  oraz zmienił istniejący znak poziomy P – 7a „linia krawędziowa przerywana” na znak poziomy P – 7b „linia krawędziowa ciągła”. Uniemożliwiło to obsługę komunikacyjną nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr 631. 

W miejscu tym już należy wskazać za symptomatyczne, iż w przepisach ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym nie ma procedury ‘likwidacji istniejących zjazdów’. Regulacje prawne nie przewidują możliwości takich działań po stronie zarządcy drogi publicznej. Wbrew przeciwnie, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych na przykład przy przebudowie drogi zarządca drogi publicznej ma obowiązek odtworzyć istniejące zjazdy. 

W związku z inicjatywą z marca 2022 roku przedsiębiorcy kontynuacji (ponownego rozpoczęcia) prac budowlanych polegających na budowie stacji paliw z myjnią samochodową, na które posiadał prawomocne pozwolenie na budowę nr 133/2004 wydane przez Starostę Legionowskiego, zaleciliśmy wystąpienie z wnioskiem o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. 

Wynikało to z faktu, fizycznego zabudowania istniejącego zjazdu publicznego. 

Początek sporu z zarządcą drogi publicznej – zjazd z drogi publicznej w sensie „faktycznym” i w sensie „prawnym”. 

Przede wszystkim opracowaliśmy projekt drogowy budowlany dla przebudowy istniejącego zjazdu publicznego uwzględniający regulacje prawne dla marca 2022 roku. 

Dodatkowo opracowany został projekt zmiany stałej organizacji ruchu, który pozytywnie zaopiniowała Komenda Wojewódzka Policji Wydział Ruchu Drogowego. Jednocześnie uzyskaliśmy ekspertyzę certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego potwierdzającą fakt tego, iż lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego (jego przebudowa) nie stworzy zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 631 w Nieporęcie. Następnie skompletowaliśmy wniosek o przebudowę istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego według standardów obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych na dzień złożenia wniosku (marzec 2022 roku). 

Przez długi czas zarządca drogi publicznej nie wiedział jakie rozstrzygnięcie ma podjąć. Zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie – pytał różnych organów o stanowisko w sprawie, np. Marszałka Województwa Mazowieckiego, który jest organem zarządzającym ruchem na drodze wojewódzkiej. Wyjednywał także stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa ze względu na bliskość skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 631 z drogą krajową nr 61. 

W końcu w dniu 07 kwietnia 2022 roku Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie wydał decyzję nr 31/RD-5/2023, w której odmówił wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie wskazał, iż stwierdza „brak istniejącego zjazdu w terenie” (notatka służbowa pracownika zarządcy drogi) oraz ”brak istniejącego zjazdu w sensie prawnym”. Jednocześnie wskazano, iż Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa negatywnie zaopiniował możliwość funkcjonowania przebudowanego zjazdu publicznego w postulowanej lokalizacji ze względu na bliskość skrzyżowania z drogą krajową nr 61. Przedmiotowa decyzja była iście lakoniczna i zawierała jedynie dwie strony. 

Jakie działania zostały podjęte? 

Zarekomendowaliśmy przedsiębiorcy zdecydowanie wszczęcie procedury odwoławczej i sporządzenie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. 

W odwołaniu sporządzonym od decyzji odmawiającej zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego podnieśliśmy miedzy innymi poniższe argumenty: 

• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się ekspertyza certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 17 marca 2022 roku potwierdzająca fakt istnienia w terenie zjazdu z drogi wojewódzkiej na dz. ew. nr […] z obr. […] oraz potwierdzająca możliwość lokalizacji tego zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 78 i § 113 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie 
• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się oryginalna mapa zasadnicza z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Legionowie z dnia 15 marca 2022 roku o sygnaturze P.1408.2019.LU6Z, na której wprost kolorem pomarańczowym oznaczono obrys istniejącego zjazdu na dz. ew. nr […]  z obr. […], 
• organ nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę nr 133/2004 (RAN.7351-104/04) z 25 czerwca 2004 roku wraz z załącznikiem stanowiącym plan zagospodarowania terenu wykonanym przez uprawnionego architekta J […] K […] na którym widnieje w sposób namacany przedmiotowy zjazd na dz. ew. nr […] z obr. […], 

• organ pominął rzeczywistą treść pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie z dnia 26 lipca 2022 roku o sygnaturze O.WA.KP-4.4180.3.2022.1310.KB gdzie wskazano „na dowód tego do pisma załączono dokumentację fotograficzną z dnia 13.01.2022 roku, w którym rzekomo znajduje się zjazd (Zał. nr. 1)” na której widać iż za barierą U – 14a rzeczywiście istnieje zabruk, kostka polburkowa oraz geometrycznie wyodrębniona struktura porośnięta nieznacznie trawą i pokrywa liśćmi (a symptomatyczne dla sprawy było to iż zdjęcie to zostało wykonane 13 stycznia 2022 roku, tj. jeszcze przed złożeniem wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego w ciągu drogi wojewódzkiej nr 631). 

Wskazaliśmy także na jaskrawe naruszenie art. 79 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego polegające na tym, iż zarządca drogi publicznej przeprowadził wizję lokalną i oględziny w terenie w dniu 26 lipca 2022 roku bez udziału strony postępowania, bez zawiadomienia pełnomocnika o terminie oględzin z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem i bez wykonania stosownej dokumentacji fotograficznej. 

Zasadniczo chodziło o to aby „zamieść sprawę pod dywan” i zdezawuować fakt istnienia zjazdu w terenie. 

Obaliliśmy także w odwołaniu twierdzenie zarządcy drogi publicznej z uzasadnienia decyzji o „oddziaływaniu skrzyżowania z DK nr 61” na przebudowę istniejącego zjazdu na zjazd publiczny. Takie twierdzenie nie zostało poparte przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie przeprowadzeniem analizy obszaru oddziaływania skrzyżowania na podstawie § 3 pkt 9b Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czego wyraźnie wymaga orzecznictwo sądów administracyjnych przy podnoszeniu takiej podstawy przy ferowaniu decyzji odmownej (np. wprost o tym wskazuje Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2021 roku o sygnaturze III SA/Łd 480/21). Konsekwencją tego jest to iż twierdzenia zarządcy drogi publicznej są po prostu gołosłowne 

Wskazaliśmy także, iż zarządca drogi publicznej wyszedł z błędnego założenia (notabene celowo i intencjonalnie), iż ma do czynienia z niedookreślonym „zjazdem” i chciał potraktować sprawę jako „usytuowanie nowego zjazdu publicznego” (pismo z dnia 26 lipca 2022 roku o sygnaturze RD-5.482.6.81.2022.1.BW), w sytuacji gdy rozpatrywany wniosek obejmował przebudową istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. 

W wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 21 listopada 2022 roku o sygnaturze KOA/4978/Dr/22 przyznało rację przedsiębiorcy i uchyliło w całości decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie.  

W decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, iż z akta sprawy wynika, iż zjazd z drogi wojewódzkiej nr 631 fizycznie istnieje w terenie, a zarządca drogi publicznej nie zbadał tej okoliczności.  

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, iż ze względu na brak przepisów intertemporalnych w kontekście zmiany warunków techniczno-budowlanych dla dróg publicznych, w kontekście art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wniosek strony postępowania o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego należy rozpatrywać na kanwie nowych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym wniosek należy rozpatrywać już w kontekście budowy zjazdu zwykłego klasy A, B, C1, C2, D lub E z drogi wojewódzkiej nr 631. 

Kluczowym dla przedmiotowej sprawy jest to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało fakt istnienia zjazdu. 

Okoliczność ta została dodatkowo potwierdzona podczas wizji lokalnej (oględzin) z udziałem r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicza oraz strony postępowania, która odbyła się w dniu 12 stycznia 2023 roku. 

W trakcie wizji lokalnej z dnia 12 stycznia 2023 roku (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy) wskazano wprost: 

„W trakcie wizji lokalnej wykonano odkrywkę szpadlem istniejącej nawierzchni gruntowej, która zarosła trawą.” 

Należy jednak wskazać (wbrew twierdzeniom zarządcy drogi) iż zjazd ten był częściowo wykonany z nawierzchni z kostki polbrukowej (na stycznej z krawędzią jezdni drogi wojewódzkiej nr 631). W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie już nie kwestionował faktu istnienia zjazdu w terenie w sensie „faktycznym”, ale nadal próbuje kwestionować fakt istnienia zjazdu w sensie „prawnym”. Podczas wizji lokalnej w terenie r. pr. dr inż. Jonatan Hasiewicz wraz ze stroną postępowania dokonał fizycznej odkrywki darni i traw szpadlem uwidaczniając naocznie fakt istnienia zjazdu w terenie. 

Pomimo tego, w kolejnej decyzji Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2023 roku o sygnaturze 31/RD-5/2023 ponownie odmówiono zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. Co więcej, zarządca drogi publicznej – wbrew wyraźnej i jednoznacznej dyspozycji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie – nie zastosował w ponownej decyzji Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych czyniąc na przekór organowi wyższej instancji. 

Złożone od tego odwołanie z dnia 28 kwietnia 2023 roku przez r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicz, wskazuje precyzyjnie na orzecznictwo determinujące fakt istnienia zjazdu w sensie prawnym i w sensie faktycznym w przedmiotowo rozpatrywanym przypadku. 

Zgodnie z pkt 2.2.2.1 z Załącznika nr 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. 2003 nr 220 poz. 2181 z późn. zm.) znak P – 7a stosuje się do „oznaczania zjazdów”. Skoro zatem do roku 2013 takie oznakowanie funkcjonowało, potwierdzało istnienie tegoż zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 631 w Nieporęcie. 

Innymi słowy zjazd był istniejący i oznaczony w terenie. 

Co więcej, krawężnik na przedmiotowym odcinku jest obniżony na płask i istnieje wyokrąglenie łuków co wyraźnie wskazuje na istnienie zjazdu. W terenie ewidentnie nawierzchnia zjazdu jest wykonana z kostki polburkowej, częściowo z utwardzonego kruszywa i destruktu. Fakt nieużytkowania zjazdu (zarośnięcie trawą) nie oznacza tego, iż zjazd ten nie istnieje. Jest zjazdem istniejącym. 

Obniżenie krawężników i fakt fizycznego urządzenia zjazdu w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesądza o ocenie tego czy zjazd istnieje czy też nie. 

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2017 roku (II SA/Gl 426/17) 

„Zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, więc tylko zjazd zgodny z normami stanowi zjazd indywidualny „istniejący”, a tym samym fakt jego istnienia obliguje przebudowującego drogę zarządcę do stosownego uregulowania wysokości (np. obniżenia krawężników)”. 

W rezultacie, w dniu 25 września 2023 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją o sygnaturze KOA/2774/Dr/23 ponownie uchyliło decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2023 roku nr 31/RD-5/2023 odmawiającą wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, i nakazało wydanie oczekiwanego przez przedsiębiorcę zezwolenie z uwzględnieniem nowych przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych.

Obecnie sprawa jest ponownie rozpatrywana przez Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie, a przedsiębiorca oczekuje na rozstrzygnięcie sprawy. Niekiedy osiągnięcie pozytywnego efektu w postepowaniu o uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu wymaga niezwykłej cierpliwości i determinacji ze strony wnioskodawcy.