Prawo w praktyce – Przypadek nr 35.

Powrót do listy przypadków

35. Zjazdu nie ma a jednak jest – historia przebudowy istniejącego zjazdu publicznego 

Sygnatury spraw w toku:  

• Decyzja odmawiająca lokalizacji zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 19 maja 2020 roku (O/WA.Z-3.4241.254.2020.AW), 
• Zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr 62 o numerze Z-2.4080.25.Z17/2019 z dnia 02 lutego 2019 roku, 
• Zaświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 01 grudnia 2020 roku o sygnaturze O.WA.Z.1.405.32.2020.wk, 

• Decyzja odmawiająca zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 17 czerwca 2021 roku (O/WA.Z-3.4241.375.2021.BN), 
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 marca 2022 roku o sygnaturze VI SA/Wa 2280/21. 
• Decyzja zezwalająca na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 30 września 2022 roku o sygnaturze O/WA.Z-3.4241.606.2022.ZU. 

Okres trwania sprawy: wrzesień 2020 – marzec 2022 

Efekt działań kancelarii: uzyskanie zezwoleń na lokalizację (przebudowę) zjazdów publicznych z drogi krajowej nr 62 do nieruchomości przedsiębiorcy położonych bezpośrednio przy drodze krajowej nr 62 pomimo prowadzonej obstrukcji inicjatywy przez zarządcę drogi publicznej. 

*** 

Zgłosił się do Nas we wrześniu 2020 roku Pan Marcin R. – przedsiębiorca z województwa Mazowieckiego. Jest on właścicielem trzech położonych obok siebie nieruchomości przy drodze krajowej nr 62. Każda z nieruchomości jest bezpośrednio styczna z pasem drogi krajowej nr 62 relacji Wyszków-Serock. Co ciekawe, każda z tych nieruchomości posiadał istniejący zjazd, którego status nie był znany przedsiębiorcy (w ówczesnym stanie prawnym były to zjazdy indywidualne i publiczne). Zjazdy miały nawierzchnię utwardzoną żwirem lub destruktem. W istniejącej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej była przewidziana obustronna obsługa komunikacyjna tychże zjazdów (znaki poziome P – 1e i P – 7a). Celem przedsiębiorcy było uzyskanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego chociaż dla jednej z tych trzech nieruchomości. 

W kwietniu 2020 roku ów przedsiębiorca wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (zarządca dróg krajowych) o wydanie decyzji lokalizacyjnej na zjazd z drogi krajowej nr 62 do jeden z jego nieruchomości. Uzyskał decyzję odmawiającą lokalizacji zjazdu („nie udzielam zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego”) w dniu 19 maja 2020 roku, w której zarządca drogi argumentował to ogólnikowo względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, klasą drogi (droga krajowa nr 62 jest drogą klasy „G – główna”), istniejącym wysokim natężeniem ruchu drogowego, wypadkowością oraz faktem próby usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania.  

Zrozpaczony przedsiębiorca zwrócił się z pomocą – przebudowa trzech istniejących zjazdów była dla niego kluczowa aby rozwijać istniejącą w tym miejscu działalność gospodarczą oraz aby móc wybudować supermarket w porozumieniu z branżowym dyskontem. 

Co doradziliśmy przedsiębiorcy który się do Nas zgłosił? 

Wskazaliśmy, iż według ówcześnie obowiązujących przepisów lokalizacja zjazdów publicznych (obecnie nazywanych zjazdem zwykłym po 21 września 2022 roku) jest obwarowana pewnymi obostrzeniami. Na przykład takie zjazdy publiczne nie mogą być lokalizowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Niestety, ale na wysokości trzech nieruchomości przedsiębiorcy jest zlokalizowany wlot drogi gminnej publicznej.  

Zarekomendowaliśmy, aby jeszcze raz od początku przeprowadzić całą procedurę z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, ale w zakresie przebudowy istniejącego zjazdu publicznego. Wynikało to z tego, iż w ciągu drogi krajowej nr 62 ewidentnie zjazdy te o nawierzchni żwirowej istniały, a nadto istniejąca organizacja uwzględniała ich funkcjonowanie. 

Podjęte działania i uzyskanie decyzji lokalizacyjnych na przebudowę zjazdu publicznego 

Przede wszystkim nastawiliśmy przedsiębiorcę na konieczność specyficznej „walki” z zarządcą drogi, która zajmie trochę czasu. Zarządca dróg krajowych ma niepisaną tendencję polegającą do odmawiania zezwoleń na lokalizację lub przebudowę istniejących zjazdów, a dopiero w toku procedury odwoławczej w wyniku niekorzystnych dla niego rozstrzygnięć wydaje on zezwolenie. 

Stąd też przygotowaliśmy komplet dokumentacji techniczno-budowlanej: projekt drogowy przebudowy istniejącego zjazdu publicznego, ekspertyzę certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego potwierdzającą iż przebudowa istniejącego zjazdu publicznego nie będzie zagrażała bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz skompletowaliśmy dokumenty do wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. 

Uprzednio także pozyskaliśmy Zaświadczenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 01 grudnia 2020 roku o sygnaturze O.WA.Z.1.405.32.2020.wk potwierdzające fakt istnienia trzech zjazdów publicznych z drogi krajowej nr 62 na trzy odrębne nieruchomości Wnioskodawcy. 

Po złożeniu dokumentów do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z wnioskiem o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego otrzymaliśmy… decyzję odmowną. Zarządca drogi odmowę przebudowy istniejącego zjazdu publicznego argumentował podobnie jak w poprzednich swoich rozstrzygnięciach – względami bezpieczeństwa ruchu drogowego, klasą drogi (droga krajowa nr 62 jest drogą klasy „G – główna”), istniejącym wysokim natężeniem ruchu drogowego, wypadkowością oraz faktem próby usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania (Decyzja odmawiająca zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 17 czerwca 2021 roku (O/WA.Z-3.4241.375.2021.BN)). Interesujące jest to, iż w tej decyzji odmownej utrzymywano, iż w ogóle w rozpatrywanym miejscu tak naprawdę historycznie żadnych zjazdów nie ma, nie powinno być i nie może być ze względu na pobliskie skrzyżowanie. Doszło tak naprawdę do istotnego zakłamywania rzeczywistości przez zarządcę drogi. 

Poinformowaliśmy przedsiębiorcę, iż w obecnym stanie prawnym przysługują mu dwie drogi od decyzji odmawiającej zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu: 

Wariant I) złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Centrala) – stanowi to namiastkę odwołania według przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, 

Wariant II) złożenie bezpośrednio skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję odmawiającą zezwolenia na przebudowę zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Warszawa z dnia 17 czerwca 2021 roku. 

Zarekomendowaliśmy wariant II. W przypadku wariantu I skutkowałoby to zapewne podtrzymaniem decyzji odmownej, jak to ma w zwyczaju czynić aparat administracyjny Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. 

W dniu 16 lipca 2021 roku złożyliśmy umotywowaną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wykazując następujące okoliczności: 

• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia 01 grudnia 2020 roku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie o sygnaturze O.WA.Z.1.405.32.2020.wk potwierdzające, iż  dz. ew. nr […] z obr. […] posiada bezpośredni zjazd publiczny z uwzględnieniem manewrów dla wszystkich relacji z drogi krajowej nr 62, 
• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 29 października 2020 roku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie o sygnaturze O.WA.Z-1.0141.58.2020.wk wraz z załącznikiem odnoszącym się do wykazu istniejących zjazdów w ciągu drogi krajowej nr 62, potwierdzające, iż  dz. ew. nr […] z obr. […]  posiada bezterminowy bezpośredni zjazd publiczny z uwzględnieniem manewrów dla wszystkich relacji z drogi krajowej nr 62 

• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się zatwierdzona stała organizacja ruchu nr Z.2/4080.25.Z.17.2019 z dnia 05 lutego 2019 roku uwzględniająca zjazd publiczny z obustronną obsługą komunikacyjną na dz. ew. nr […] z obr. […]  (opisaną jako „parking” i „działalność gospodarcza”) z uwzględnieniem manewrów dla wszystkich relacji z drogi krajowej nr 62, 
• zarządca drogi publicznej nie uwzględnił i celowo pominął fakt tego, iż w aktach sprawy znajduje się ekspertyza certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 05 marca 2021 roku potwierdzająca zasadność przebudowy istniejącego zjazdu publicznego na dz. ew. nr […] z obr. […]  z drogi krajowej nr 62 i wskazująca na brak pogorszenia poziomów bezpieczeństwa ruchu drogowego, 

Wskazaliśmy także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego do przebudowy istniejącego zjazdu publicznego istnieją także inne zjazdy publiczne m. in. do dz. ew. nr […] i […]  z obr. […]  z drogi krajowej nr 62 obsługujące bazę transportową, punkt sprzedaży pasz, punkt sprzedaży nawozów i skup palet i pozostają one w podobnych odległościach od pobliskiego skrzyżowania drogi krajowej nr 62 z drogą gminną, co nie przeszkadza zarządcy drogi w ich funkcjonowaniu w kontekście regulacji § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. 

Podkreśliliśmy także, iż wbrew twierdzeniom zarządcy drogi publicznej o bardzo dużej wypadkowości, zgodnie z pismem Komendy Powiatowej Policji w Wyszkowie Wydziału Ruchu Drogowego (PWs-R-847/819/21) z dnia 04 sierpnia 2021 roku zawierającego statystyki wypadków drogowych z lat 2015 – 2020 w ciągu drogi krajowej nr 62 na km 234+900 do 235+300 (tj. na odcinku DK nr 62 względem którego przedsiębiorca wnioskował o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego) wypadkowość ta jest żadna (w normie). W piśmie tym wskazano na brak istnienia zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku DK nr 62, braku rzekomych niebezpieczeństw w ruchu drogowym, zaistnienia jedynie 1 wypadku i 3 kolizji drogowym na przestrzeni 5 lat, co zasadniczo oznacza wypadkowość na przedmiotowym odcinku w granicach ogólnie przyjętych norm 

W swojej decyzji z dnia 17 czerwca 2021 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mylił także stosowane regulacje prawne. Należy wskazać, iż używane przepisy techniczno-budowlane dotyczące zjazdów mają swoje źródło w dyspozycji art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Na przestrzeni lat 1999 – 2023 ulegały one wielokrotnie zmianą, w szczególności w latach 2019 – 2022. 

Na przykład w okresie od 13 września 2019 roku do dnia 20 września 2022 roku obowiązywała duża zmiana Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które wprowadzała definicje legalne zjazdów indywidualnych i publicznych. Od 21 września 2022 roku rozporządzenie to zostało zastąpione nowym Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, gdzie wprowadzono podział na zjazdy zwykłe, zjazdy techniczne i zjazdy awaryjne. Natomiast w swojej decyzji z dnia 17 czerwca 2021 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powoływał się na regulacje prawne sprzed dnia 13 września 2019 roku, chociaż decyzja była wydawana w oparciu o wniosek i przepisy prawne z 2021 roku.  

Z główne naruszenie wskazaliśmy także próbę denuncjacji faktu istnienia w terenie zjazdów publicznych. 

Zostało to w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdefiniowane jako naruszenie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie  polegające na tym, iż zarządca drogi publicznej wyszedł z błędnego założenia (notabene celowo i intencjonalnie), iż ma do czynienia z niedookreślonym „zjazdem” i potraktował sprawę jako „usytuowanie nowego zjazdu publicznego” polegającego na przebudowie zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, w sytuacji gdy rozpatrywany wniosek obejmował przebudową istniejącego zjazdu publicznego o uregulowanym statusem w ewidencjach zarządcy drogi (nie jego nowe usytuowanie) w ciągu drogi krajowej nr 62. Miało to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż w konsekwencji nie stosuje się wtedy regulacji § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 w/w rozporządzenia dotyczącego zakazu lokalizacji zjazdów w „obszarze oddziaływania skrzyżowania”. Wynika to z tego, iż aspekty lokalizacji zjazdu w „obszarze oddziaływania skrzyżowania” bada się jedynie gdy rozważamy planowane „sytuowanie” lub „lokalizowanie” nowego zjazdu publicznego. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. 

Co zdecydował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie? 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 07 marca 2022 roku o sygnaturze VI SA/Wa 2280/21 uznał skargę za w pełni zasadną. 

Wskazał, iż tak naprawdę przedmiotowy zjazd publiczny już istnieje, a więc jak najbardziej słuszne jest występowanie o jego przebudowę. Chodzi jedynie o zmianę jego parametrów, a w konsekwencji o poprawę warunków jego użytkowania a co za tym idzie poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd wskazał wyraźnie, iż to „właśnie w interesie bezpieczeństwa ruchu leży doprowadzenie do tego, aby spełnia on owe [nowe] wymagania”. 

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż nie można warunkować zgody na lokalizację lub przebudowę zjazdu wcześniejszym uzyskaniem uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.  

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał także, iż zarządca drogi celowo symulował fakt braku istnienia w terenie zjazdu publicznego, pomimo tego iż „prawnie” oraz „faktycznie” (dokumentacja zdjęciowa) istniał on w terenie.  

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w rozstrzygnięciu, iż działania zarządcy drogi były całkowicie nieuprawnione i zmierzały jedynie do wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na przebudowę zjazdu bez właściwego uzasadnienia prawnego, merytorycznego i faktycznego. 

Sąd uchylił w całości decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Jednocześnie sąd nakazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zarządca drogi wziął pod uwagę fakt istnienia zjazdu publicznego oraz procedował postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sąd wskazał także, iż w świetle złożonych przy wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu publicznego materiałów nie można mówić o jakimkolwiek zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego. 

Efekty działań Kancelarii Radcy Prawnego dr Jonatan Hasiewicz 

W efekcie działań sprawa wróciła z powrotem do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, który nie godząc się z porażką złożył w odwecie w maju 2022 roku – jedynie celem przeciągnięcia sprawy – skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ze względu na długie terminy oczekiwania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie sprawa oczekuje wciąż na rozpatrzenie. 

Niemniej, efekt działań r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicza jest już na tym etapie wysoce pozytywny.  

Pomimo celowego zablokowania postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie zjazdu publicznego na jedną z nieruchomości, przedsiębiorca (mając już wynik rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 07 marca 2022 roku w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 2280/21) złożył wnioski o przebudowę istniejących zjazdów publicznych względem dwóch pozostałych nieruchomości położonych przy drodze krajowej nr 62. 

Od razu – już bez batalii sądowo-odwoławczej – w dniu 30 września 2022 roku ów przedsiębiorca uzyskał decyzję zezwalającą na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego w ciągu drogi krajowej nr 62 na jedną z trzech nieruchomości wydaną pod sygnaturą O/WA.Z-3.4241.606.2022.ZU. Co ciekawe nieruchomość ta leży także w bezpośrednim obszarze skrzyżowania z drogą gminną krzyżującą się z drogą krajową nr 62 (droga główna – „G”). Wynikało to z prostej przyczyny: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest jednostką która także ponosi koszty sądowe, koszty administracyjne, opłaty sądowe, koszty obsługi prawnej i prowadzi ewidencję przegranych/wygranych postępowań sądowych. Mając na uwadze przykre doświadczenia wobec sąsiedniej nieruchomości położonej przy drodze krajowej nr 62 i tego samego przedsiębiorcy, wydał zgodnie z przepisami decyzję zezwalającą na przebudowę istniejącego zjazdu publicznego. 

Co prawda, całość działań zasadniczych r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicza trwała od września 2020 roku do marca 2022 roku (1,5 roku), a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie wciąż trwa, niemniej zakładany cel przedsiębiorcy polegający na skomunikowaniu jednej z trzech nieruchomości przebudowanym zjazdem publicznym z drogi krajowej nr 62 został osiągnięty.