Prawo w praktyce – Przypadek nr 18.

Powrót do listy przypadków

18. Zajęcie pasa drogowego – o tym jak zarządca drogi publicznej „bawi się” kosztem przedsiębiorców i wykonawców robót drogowych

Sygnatury spraw w toku: 

• ZDM/GPD/O/1A/W/4/2018/O, ZDM/GPD/O/1A/W/577/2018, ZDM/ZGPD/O/1A/W/422/2017 (Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie)
• KOC/4239/Dr/18 (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie)

Okres trwania sprawy: marzec 2018 – listopad 2018

Efekt działań kancelarii: uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod sezonowy ogródek gastronomiczny, możliwość wypłaty odszkodowania za „utracony” sezon ogródkowy, uzyskiwanie w kolejnych sezonach zgód i pozwoleń bez obstrukcji ze strony organów administracji publicznej

Klientem był podmiot prowadzący lokal gastronomiczny przy ulicy Aleje Jerozolimskie w Warszawie. W roku 2017 otworzony został nowy lokal gastronomiczny, dla którego inwestor wykonał odpowiednią dokumentację w celu uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczenia sezonowego ogródka gastronomicznego w obrębie płatnych miejsc postojowych. Praktyka taka jest rutynową praktyką – w sezonie letnim celem preferencji działań przedsiębiorców wykorzystuje się przestrzeń publiczną (w tym przestrzeń dróg publicznych) na lokalizację sezonowych ogródków gastronomicznych.

Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie decyzją nr ZDM/ZGPD/O/1A/W/422/2017 w roku 2017 wyraził zgodę na umieszczenie sezonowego ogródka gastronomicznego.

Przyszedł rok 2018.

Co się wydarzyło?

W roku 2018 inwestor zlecił podobnie jak we wcześniejszych latach wykonanie projektu czasowej organizacji ruchu na potrzeby lokalizacji sezonowego ogródka gastronomicznego. 

Projekt organizacji ruchu w trybie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003 nr 177 poz. 1729 z późn. zm.) uzyskał:

• Pozytywną opinię Komendy Stołecznej Policji Wydział Ruchu Drogowego,
• Negatywną opinię Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie.

Po uzyskanych opiniach projekt został skierowany do zatwierdzenia.

Projekt uzyskał finalne zatwierdzenie Prezydenta m. st. Warszawy – Biura Polityki Mobilności i Transportu m. st. Warszawy. W wyniku przeprowadzonej analizy organ zarządzający ruchem na drodze podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie dokonania zatwierdzenia W CAŁOŚCI projektu stałej organizacji ruchu w zakresie lokalizacji projektowanego sezonowego ogródka gastronomicznego. Zatwierdzenie projektu stałej organizacji ruchu nastąpiło w dniu 15 marca 2018 roku pod numerem PM/IO/674/18. Należy wskazać, iż wydawane opinie do projektu organizacji ruchu – tj. opinie zarządu drogi, Policji i innych instytucji mają charakter niewiążący, i to organ zarządzający ruchem na drodze rozstrzyga wiążąco o kształcie zatwierdzonej organizacji ruchu. W miejscu tym należy wskazać, iż kwestia analizy zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy do organu zarządzającego ruchem na drodze.

Inwestor – posiadając zatwierdzony projekt organizacji ruchu – wystąpił w trybie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. 2004 nr 140 poz. 1481 z późn. zm.) o wydanie decyzji zezwalającej na zajęci pasa drogowego.

Należy przypomnieć, iż przedmiotowy sezonowy ogródek gastronomiczny w ciągu Alej Jerozolimskich w Warszawie dla lokalu gastronomicznego istniał w sezonie 2017 w takim samym wymiarze i na takim samym obszarze na podstawie decyzji Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nr ZDM/ZGPD/O/1A/W/422/2017 z dnia 23 czerwca 2017 roku oraz na podstawie zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu nr PM/IO/1522/17 z dnia 30.05.2017 roku. 

Co zrobił jednak zarządca drogi publicznej w 2018 roku? 

Odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Chronologia wydarzeń:

29 marzec 2018 r. – złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego do zarządcy drogi publicznej,

marzec – maj 2018 r. – brak reakcji zarządcy drogi publicznej (przedłużanie terminu rozpatrzenia sprawy),

07 maj 2018 r. – wezwanie do zajęcia stanowiska w sprawie (zarządca drogi nie chce wydać decyzji na zajęcie pasa drogowego – powód: jego negatywna opinia do projektu organizacji ruchu i „rzekome” zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego),

11 maja 2018 roku – odpowiedź na wezwanie zarządcy drogi (wskazanie braku podstaw prawnych do kwestionowania zatwierdzenia projektu organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem na drodze),

18 maja 2018 roku – spotkanie wnioskodawcy w siedzibie zarządcy drogi publicznej celem wyjaśnienia sprawy (brak efektów, jałowe spotkanie),

14 czerwca 2018 roku – sporządzone przez kancelarię pisemne ostateczne wezwanie do wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego z ponagleniem,

18 czerwca 2018 roku – decyzja ODMAWIAJĄCA nr ZDM/GPD/O/1A/W/4/2018/O wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (powód: „nie dopatrzono się uzasadnienia dla wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego”; odmowa z art.. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych).

Biorąc pod uwagę fakt, iż wniosek z dnia 29 marca 2018 roku stanowił w rzeczywistości wniosek identyczny (tj. taki sam jak wniosek z roku 2017 roku), zarządca drogi jest zobligowany do wydania analogicznej decyzji (tzw. decyzja seryjna/decyzja odnawialna). Jednak tego nie uczynił. 

Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie regulacja art. 8 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego: „Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym”.

W przedmiotowo rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia:

1. 1. 1. z identycznym stanem faktycznym,
      2. z tym samym podmiotem,
      3. z analogicznym okresem (okres wiosenno-letni),
      4. z tym samym miejscem,
      5. z tym samym stanie prawnym (brak zmiany przepisów prawa miejscowego i prawa powszechnie obowiązującego),

Wszystkie wyżej wymienione okoliczności wskazują na istnienie takiego samego stanu faktycznego, co czyni niemożliwym wydanie decyzji odmownej przez zarządcę drogi publicznej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (II SA/Ol 912/17 „powołany przepis art. 8 § 2 KPA wymaga zaś, aby były to takie same stany faktyczne”. W przedmiotowo rozpatrywanej sprawie stany faktyczne są dokładnie takie same. (stan faktyczny z 2017 roku i stan faktyczny z 2018 roku).

Co więcej, zarządca drogi publicznej w decyzji odmownej z dnia 18 czerwca 2018 roku na str. 3 decyzji wskazuje:

„Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z informacja o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego w 2017 roku w Warszawie Wydział Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji, Aleje Jerozolimskie należą do najniebezpieczniejszych ulic na terenie m. st. Warszawy, gdzie w styczniu 2017 roku miały miejsce 4 wypadki, a 5 osób zostało rannych”.

Był to rzekomy „koronny” argument zarządcy drogi uzasadniający wydanie decyzji odmownej z dnia 18 czerwca 2018 roku. W rzeczywistości zarządca drogi publicznej poświadczał jawną nieprawdę i był stronniczy – działał też w sposób wybiórczy naruszając regulację art. 7 i 8 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego. Innym z argumentów był także chybiony argument, iż „negatywna opinia” do projektu organizacji ruchu zarządcy drogi rzekomo wyklucza możliwość wydania zezwolenia na zajęcie pasa dogowego.

Co zrobił przedsiębiorca? Co zaleciliśmy naszemu klientowi?

Przede wszystkim złożenie odwołania, a w przypadku wygrania sprawy, wystąpienie o odszkodowanie. W dniu 06 lipca 2018 roku złożyliśmy odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

Na wskutek 17-stronicowego odwołania popartego orzecznictwem i praktyką w zakresie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu 02 października 2018 roku wydało decyzję nr KOC/4239/Dr/18.

Na mocy tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy z zaleceniem wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w dniu 02 października 2018 roku uchyliło decyzję wskazując: „Wskazana na planie lokalizacja (…) została zatwierdzona na postawie zatwierdzenia organu zarządzającego ruchem na terenie m. st. Warszawy o numerze PM/IO/674/18. Zatem projekt organizacji ruchu został zatwierdzony w całości bez zmian. (…) Organ pierwszej instancji pominął to w swoich rozważaniach i nie odniósł się do tych okoliczności (…). Organ pominął fakt zatwierdzonego projektu organizacji ruchu (…)”. Warto w tym miejscu także wskazać na pisemną interpretację Ministerstwa Infrastruktury z dnia 30 listopada 2018 roku gdzie wskazuje się jednoznacznie: „W przypadku gdy na danej drodze została zatwierdzona organizacja ruchu zarządca drogi jest zobligowany do jej zastosowania, bez względu na fakt tego na podstawie czyjego działania organizacja ruchu została zatwierdzona”.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie decyzją nr ZDM/GPD/O/1A/W/577/2018 wydał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod sezonowy ogródek gastronomiczny. Na jaki okres? Na kolejny sezon: na rok 2019. Zarządca drogi publicznej „chciał wyjść z twarzą” z całej sytuacji.

Jaki były konsekwencje sprawy?

Inwestor wystąpił o odszkodowanie do zarządcy drogi publicznej za poniesione straty i utracone korzyści w sezonie 2018 roku. Zarządca drogi publicznej bezprawnie uniemożliwił mu prowadzenie działalności gastronomicznego w obrębie pasa drogi publicznej, chociaż inne podmioty otrzymywały takie zezwolenia, a w rozpatrywanej sprawie nie było przesłanek aby wydać decyzję odmowną.