Prawo w praktyce – Przypadek nr 15.

Powrót do listy przypadków

15. Bratobójcza walka urzędów – ustawiali znak drogowy przez 5 lat.

Sygnatury spraw w toku: 

• IG-DP.7120.4.2018 (Starostwo Powiatowe w Grodzisku Wielkopolskim),
• II SA/Po 364/18 (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu)

Okres trwania sprawy: wrzesień 2017 – sierpień 2018

Efekt działań kancelarii: stwierdzenie nieważności odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu, nakazanie podjęcia działań związanych z zatwierdzeniem organizacji ruchu, możliwość umieszczenia znaków drogowych.

Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego od szeregu lat zabiegał o wyprowadzenie ruchu tranzytowego pojazdów ciężkich i autobusów z centrum miasta Grodzisk Wielkopolski. Miało temu służyć postawienie znaków B – 5 („zakaz wjazdu pojazdów ciężarowych”) oraz znaków B – 3a („zakaz wjazdu autobusów”).

Mieszkańcy miasta Grodzisk Wielkopolski ustawicznie składali wnioski w formie ustnej, pisemnej i telefonicznej do Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego w tym zakresie.

Sprzyjającą okolicznością jest fakt, iż miasto Grodzisk Wielkopolski jest otoczone kompleksową obwodnicą drogową, na którą składa się droga krajowa nr 32, droga wojewódzka nr 38 i ulica Europejska i Bukowska.

Obwodnica i jej cały system powstał głównie z myślą o tym, aby wyprowadzić ruch pojazdów ciężkich, ruch tranzytowy oraz ruch autobusów z centrum miasta Grodzisk Wielkopolski, w których znajduje się sieć wąskich uliczek gminnych i powiatowych nieprzystosowanych do przenoszenia ruchu takich pojazdów.

Okoliczności sprzyja fakt, iż dworzec autobusowy w Grodzisku Wielkopolski (do którego dojeżdżają autobusy PKS i inne autobusy) mieści się w rejonie skrzyżowania ulicy Bukowskiej i Kolejowej, która pozostaje w odległości około 900 metrów od obwodnicy w ciągu ulicy Europejskiej (bezpośrednia styczność z systemem obwodnicy).

Generalnie rzecz ujmując, układ komunikacyjny wokół miasta Grodzisk Wielkopolski powstał z myślą o wyprowadzeniu ruchu pojazdów ciężkich, tranzytowych i autobusów poza obszar wąskiej zabudowy centrum miasta Grodzisk Wielkopolski.

Czy Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego – będący zarządcą dróg gminnych publicznych – podejmował zatem jakieś działania w tym zakresie?

Tak, Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego (jako wnioskodawca zmiany organizacji ruchu) zlecił w 2013 roku świetle przepisów § 4 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wykonanie stosownego projektu stałej organizacji ruchu wprowadzającego ograniczenia ruchu pojazdów ciężkich, ruchu tranzytowego i autobusów w obrębie dróg gminnych i powiatowych w ścisłym centrum miasta Grodzisk Wielkopolski. Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu stałej organizacji ruchu uzyskując następujące rozstrzygnięcia:

• Zatwierdzenie w całości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddz. Poznań z dnia 16 stycznia 2014 roku (GDDKIA/PO/Z-2/ak/4093/11/2014),
• Zatwierdzenie w całości Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 stycznia 2014 roku (4202-148/19),
• Zatwierdzenie w części ze zmianami Starosty Powiatu Grodzisk Wielkopolski z dnia 26 marca 2014 roku (PZD.420.3.2014).

Przedmiotowa zatwierdzona organizacja ruchu nie została wprowadzona na drodze w świetle § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, gdyż Starosta Grodziski w zatwierdzeniu w części ze zmianami z dnia 26 marca 2014 roku dokonał tak daleko idących zmian w dokumentacji projektowej, iż wprowadzenia takiej „kulawej” organizacji ruchu wiązałoby się z nieosiągnięciem postulowanym w niej celów.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego w roku 2015 postanowił ponownie przeprowadzić procedurę uzgodnieniową projektu organizacji ruchu na podstawie nowo wykonanego projektu organizacji ruchu.

Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego (jako wnioskodawca zmiany organizacji ruchu) w roku 2015 zlecił w świetle przepisów § 4 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wykonanie stosownego projektu stałej organizacji ruchu wprowadzającego ograniczenia ruchu pojazdów ciężkich, ruchu tranzytowego i autobusów w obrębie dróg gminnych i powiatowych w ścisłym centrum miasta Grodzisk Wielkopolski. Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu stałej organizacji ruchu uzyskując następujące rozstrzygnięcia:

• Zatwierdzenie w całości z uwagami Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddz. Poznań z dnia 08 lutego 2016 roku (klauzula rozpatrzenia: 4080.1.2016.12 zgodnie z pismem O.PO.Z-2.4080.1.2016.ds.12),
• Zatwierdzenie w całości Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 10 grudnia 2015 roku (WZDW.WUD.4202-229/15),
• Odrzucenie w całości Starosty Powiatu Grodzisk Wielkopolski z dnia 15 września 2015 roku (PZD.420.106.2015).

Przedmiotowa zatwierdzona organizacja ruchu nie została wprowadzona na drodze w świetle § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, gdyż Starosta Grodziski odrzucił w całości przedłożony projekt stałej organizacji ruchu.

Mając na uwadze powyższe Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego w roku 2017 postanowił ponownie przeprowadzić procedurę uzgodnieniową projektu organizacji ruchu na podstawie nowo wykonanego projektu organizacji ruchu.

W miejscu tym jednak skontaktował się z Kancelarią Radcy Prawnego dr Jonatana Hasiewicza, aby ustalić wspólną strategię działania w przedmiotowym zakresie. 

Jakie działanie podjąłem i co zaleciłem?

1. Przede wszystkim za konieczne uznałem dokładne skontrolowanie pod względem formalnym projektu organizacji ruchu. Musieliśmy się przecież liczyć z tym iż Starosta Powiatu w Grodzisku Wielkopolskim znowu odrzuci złożony projekt organizacji ruchu. Wykorzystując wiedzę projektową zrewidowaliśmy rozwiązania projektowe oraz usunęliśmy uchybienia w opisie technicznym dokumentacji.
2. Jednocześnie uznałem iż należy przygotować ekspertyzę (analizę) certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, która potwierdziłaby zasadność projektowanej zmiany organizacji ruchu, tak aby wytrącić wszystkie możliwe argumenty Staroście Grodziskiemu który zarządza ruchem na drogach gminnych w powiecie Grodziskim.
3. Ponowne (po raz trzeci) za konieczne uznałem przeprowadzenie procedury zmiany organizacji ruchu.

Jak to się mówi – do trzech razy „sztuka”.

Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego (jako wnioskodawca zmiany organizacji ruchu) w roku 2017 wykonał w świetle przepisów § 4 ust. 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem stosowny projekt stałej organizacji ruchu wprowadzający ograniczenia ruchu pojazdów ciężkich, ruchu tranzytowego i autobusów w obrębie dróg gminnych i powiatowych w ścisłym centrum miasta Grodzisk Wielkopolski. Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego przeprowadził procedurę uzgodnienia projektu stałej organizacji ruchu uzyskując następujące rozstrzygnięcia:

• Zatwierdzenie w całości Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z dnia 25 października 2017 roku (O.PO.Z-2.4080.1.2017.as.155),
• Zatwierdzenie w całości Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 07 grudnia 2017 roku (WZDW.WUD.4202-425/17).
• Odrzucenie w całości projektu stałej organizacji ruchu przez Starostę Grodziskiego z dnia 28 lutego 2018 roku (IG-DP.7120.4.2018).

Jednocześnie do dokumentacji projektowej Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego załączył Analizę sporządzoną przez audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 05 lipca 2017 roku potwierdzającą zasadność i konieczność zatwierdzenia przedmiotowej zmiany stałej organizacji ruchu.

Pomimo tego, Starosta Grodziski trwał na swoim stanowisku od 2013 roku (od ponad 5-ciu lat) nie podając żadnych racjonalnych zasadnych argumentów, które mogłyby stanowić podstawę do odrzucania projektu stałej organizacji ruchu.

Co dalej? Nie pozostało nic innego jak złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na czynność organizacyjno-techniczną polegającą na odrzuceniu projektu organizacji ruchu przez Starostę Grodziskiego.

W skardze do sądu administracyjnego podnieśliśmy naruszenie przez Starostę Powiatu w Grodzisku Wielkopolskim następujących czynności (naruszenia poparte konkretnymi przepisami):

1. 1. niepowołanie przez Starostę Grodziskiego komisji, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu (zwrot „w szczególności” wskazuje także na możliwość obecności innych podmiotów/ekspertów/jednostek/specjalistów) podczas gdy w przedmiotowej sprawie powołanie takiej komisji w przypadku powzięcia wątpliwości przy rozpatrywaniu projektu stałej organizacji ruchu jest zasadne,

3. 2. brak zasięgnięcia przez Starostę Grodziskiego opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo oraz polegające na nieuwzględnieniu opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 05 lipca 2017 roku wykazującej zasadność projektowanej zmiany stałej organizacji ruchu objętej projektem „Zmiany organizacji ruchu dla ulicy Poznańskiej (DK32), Zielonogórskiej i Europejskiej (DW nr 308), Europejskiej i Bukowskiej (drogi gminne) w Grodzisku Wielkopolskim”,

3. 3. brak zasięgnięcia przez Starostę Grodziskiego opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza i jedynie błędne stwierdzenie niepoparte żadnymi opracowaniami/badaniami, iż projektowana zmiana organizacji ruchu rzekomo „zwiększy emisję gazów” co jest na wskroś błędne w świetle zasad inżynierii ruchu drogowego, gdyż wyprowadzenie ruchu pojazdów ciężkich na obwodnicę poza obszar zabudowany w rzeczywistości zmniejsza emisję substancji szkodliwych (emisje niskiego spalania, ścieranie się okładzin klocków hamulcowych) ze względu na płynność ruchu na obwodnicy w przeciwieństwie do ruchu w obrębie miasta Grodzisk Wielkopolski (niezliczona ilość ruszania/hamowania pojazdów),
   4. brak współpracy Starosty Grodziskiego w toku procedury zmiany organizacji ruchu w zakresie projektowanej organizacji ruchu z innymi organami zarządzającymi ruchem na drogach (GDDKiA Oddział Poznań, Marszałkiem Województwa Mazowieckiego), które to dokonały zatwierdzenia przedmiotowego projektu stałej organizacji ruchu pod nazwą „Zmiana organizacji ruchu dla ulicy Poznańskiej (DK32), Zielonogórskiej i Europejskiej (DW nr 308), Europejskiej i Bukowskiej (drogi gminne) w Grodzisku Wielkopolskim”, przez co Starosta Grodziski swoim nieuzasadnionym odrzuceniem projektu doprowadza do niedopuszczalnego chaosu w kompleksowym oznakowaniu znakami B – 5/B – 3a dróg publicznych wiążącym się z niejednolitym wprowadzeniem organizacji ruchu (wprowadzenie na skrzyżowaniach dróg krajowych i wojewódzkich z drogami gminnymi/powiatowymi, przy jednoczesnym braku wprowadzenia oznakowania na drogach gminnych ze względu na odrzucenie Starosty Grodziskiego).
   5. uporczywe uniemożliwianie przez Starostę Grodziskiego (na wskutek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu) realizacji zadań jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zarządu drogą gminną stanowiącą mienie gminy poprzez uniemożliwienie zarządcy drogi gminnej (jednostce samorządu terytorialnego – Burmistrzowi Grodziska Wielkopolskiego) realizacji zadania wynikającego z ustawy o drogach publicznych polegającego na przeciwdziałaniu niszczeniu dróg gminnych oraz na przeciwdziałaniu niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie (…) utrzymania dróg,
   6. brak uwzględnieniu przez Starostę Grodziskiego kryteriów skutecznego zarządzania ruchem na drogach do których należy zaliczyć konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzeby efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz uwzględnianie potrzeb społeczności lokalnych, podczas gdy w przedmiotowym odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu Starosta Grodziski nie odniósł się precyzyjnie do przedmiotowych kryteriów lekceważąc przy tym jednoznaczne stanowisko:
      1. audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego wyrażone w stanowisku z dnia 05 lipca 2017 roku załączonego do akt sprawy wskazujące wyraźnie iż przedmiotowa zmiana stałej organizacji ruchu spełnia wszystkie kryteria oznaczone w art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym,
      2. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu z dnia 25 października 2017 roku, który zatwierdził przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu (O.PO.Z-2.4080.1.2017.as.155) nie stwierdzając naruszenia art. 10 ust. 12 ustawy Prawo ruchu drogowym,
      3. Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 07 grudnia 2017 roku, który zatwierdził przedmiotowy projekt stałej organizacji ruchu (WZDW.WUD.4202-425/17) nie stwierdzając naruszenia art. 10 ust. 12 ustawy Prawo ruchu drogowym.
   7. nieuprawnione powoływanie się w odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu nr IG-DP.7120.4.2018 z dnia 28 lutego 2018 roku na przepisy art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczącego wyłącznie kompetencji „organu sprawującego nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach” (tj. Wojewody Wielkopolskiego) podczas gdy Starosta Grodziski jest jedynie „organem zarządzającym ruchem na drogach” i tym samym w sposób nieuprawniony i niezgodny z przepisami opiera odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym podczas gdy powinno się to stać wyłącznie na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z odpowiednimi przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (nieuprawnione roszczenie kompetencji i posługiwanie się przepisami zastrzeżonymi dla innego organu),
   8. nieuzasadnione odrzuceniu projektu stałej organizacji ruchu bez podania określonych przesłanek odrzucenia projektu stałej organizacji ruchu, do czego jest zobligowany organ zarządzający ruchem na drodze w świetle § 8 ust. 5 i 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem [błędna podstawa prawna odrzucenia projektowanej organizacji ruchu przez Starostę Grodziskiego],
   9. niewykazanie w odrzuceniu organizacji ruchu i nieprzywołanie w dostateczny i precyzyjny sposób konkretnych poszczególnych przesłanek, które mogłoby być podstawą do odrzucenia organizacji ruchu takich jak:
      1. projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, 
      2. niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, 
      3. niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej;
      4. nieefektywności projektowanej organizacji,

podczas gdy w rzeczywistości wszystkie w/w okoliczności nie istnieją, gdyż projektowana stała organizacja ruchu w rzeczywistości poprawia warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest zgodna z przepisami, jest zgodna z potrzebami społeczności lokalnej, jest zgodna z polityką transportową oraz jest efektywna [błędne kryterium odrzucenia projektowanej organizacji ruchu przez Starostę Grodziskiego].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał Naszą argumentację wykazaną na 33-stronicowym uzasadnieniu skargi złożonej do sądu. 

W wyroku zapadłym w dniu 01 sierpnia 2018 roku stwierdził nieważność zaskarżonego aktu (tj. odrzucenia projektu organizacji ruchu) oraz zasądził od Starosty Grodziskiego na rzecz Gminy Grodzisk Wielkopolski koszty postępowania sądowego.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał:

„Odrzucenie projektu powinno w sposób jasny i przekonujący odzwierciedlać prawidłowe wyważenie proporcji pomiędzy interesem użytkowników tych rodzajów pojazdów, a – leżącym u podstaw działania organu zarządzającego ruchem – interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) braku zgody na wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu. W ocenie Sądu argumentacja w powyższym zakresie powinna być elementem dokumentacji sporządzonej w celu zatwierdzenia organizacji ruchu, tak aby wskazywała, że podjęte przez organ rozstrzygnięcie nie jest aktem dowolnym. Tego w kontrolowanym akcie zabrakło”

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wytknął także Staroście Grodziskiemu:

„Odrzucając projekt Starosta w uzasadnieniu nie wskazał na żadną z przesłanek z § 8 ust. 5 rozporządzenia, na które powoływał się dopiero w odpowiedzi na skargę. I jakkolwiek dopuszcza się możliwość doprecyzowania stanowiska organu w odpowiedzi na skargę, to nie może ono sprowadzać się do wskazania wcześniej nie podanej podstawy prawnej i odrzucania projektu na jej podstawie. Organ dopiero bowiem w pismach składanych przed sądem podniósł argumentację związaną z niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.) umieszczeniem znaku B-3a (zakaz wjazdu autobusów), nie zgadzając się z możliwością kontrargumentacji, w tym zakresie i podawaniu zupełnie nowej związanej z różnym oznakowaniem wprowadzającym, jak podaje skarżący, chaos w aktualnej organizacji ruchu. Jak już wspomniano Sąd oceniając legalność odrzucenia projektu nie może wykraczać poza granice badanego aktu i odnosić się do nowej, zgłaszanej dopiero w toku postępowania sądowego argumentacji stron. Spełnienie przesłanek do obligatoryjnego projektu nie wynika więc z zaskarżonego aktu. A argumentacja wyrażana w pismach procesowych potwierdza jedynie to, że odrzucenie projektu nastąpiło przedwcześnie przy braku wymaganej analizy”.