Prawo w praktyce – Przypadek nr 21.

Powrót do listy przypadków

21. Minimalna szerokość dostępu drogowego do nieruchomości – o tym jak skutecznie obrzydzić prowadzenie inwestycji w Polsce. Nieodwracalność skutków prawnych w prawie budowlanym.

Sygnatury spraw w toku: 

• II SA/Gd 508/15 (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku)
• II OSK 1681/16 (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie)
• WI-I.7840.4.39-40.2016.JW (Pomorski Urząd Wojewódzki w Gdańsku)

Okres trwania sprawy: lipiec 2015 – grudzień 2019

Efekt działań kancelarii: utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę, ustalenie iż szerokość 3 metrów to szerokość wystarczająca, brak konieczności rozbiórki obiektów budowlanych

***

Pan Ryszard S., lat 59. Lokalny inwestor i „mały deweloper” w Redzie (woj. Pomorskie). 

Pan Ryszard S. wybudował osiedle domków jednorodzinnych, do których dojazd miał być doprowadzony drogą o szerokości 3,82 m. Inwestycja uzyskała pozwolenie na budowę Starosty Wejherowskiego nr AB.6740.X.68.2015.7 w dniu 03 czerwca 2015 roku. Inwestycja została następnie zrealizowana, domy jednorodzinne wybudowane i oddane do użytkowania.

Znaleźli się jednak uprzejmi sąsiedzi… działający na zasadzie „uprzejmie donoszę”…, którzy zaczęli podnosić iż szerokość 3,82 m związana z dostępem do wybudowanego osiedla domków jednorodzinnych jest niewystarczająca. Wskazywali, iż szerokość ta powinna wynosić co najmniej 4,5 m (ze względu na konieczność zapewnienia ruchu dwukierunkowego pojazdów) lub co najmniej 4,0 m ze względu na konieczność zapewnienia dojazdu dla pojazdów ochrony przeciwpożarowej (wóz bojowy straży pożarnej).

Co się działo dalej?

Właściciele sąsiadujących nieruchomości wnieśli do Wojewody Pomorskiego o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jako wydanej wadliwie, gdyż nie zapewniała ona należytego dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie wnosili o wydanie zakazu użytkowania obiektów budowlanych (domów jednorodzinnych).

Sprawa stała się trudna.

Należy zważyć, iż deweloper sprzedał już wybudowane nieruchomości dla poszczególnych nabywców. Zaczęło więc im grozić realne „odcięcie” od drogi publicznej oraz zawisła groźba „stwierdzenia nieważności” pozwolenia na budowę.

Nie wchodząc w szczegóły cała sprawa przypominała „bańkę-wstańkę”:

– najpierw Pomorski Urząd Wojewódzki umorzył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę,

– potem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,

– Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gdańsku utrzymał w mocy decyzje umarzające postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczącej pozwolenia na budowę,

– od tego skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

– Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Tym samym sprawa wróciła ponownie do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, który zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany treścią orzeczeń wyroków sądowych.

Wszystko to trwało to 4 lata. A deweloper, mieszkańcy, właściciele domów i sąsiedzi „w stanie niepewności”.

To co się wydarzyło dalej ma kluczowe znaczenie.

Na etapie powrotu spraw z drogi sądowej do Wojewody Pomorskiego była rozpatrywana ponownie sprawa odpowiedniej szerokość drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego.

Prowadząc tę sprawę doskonale wiedzieliśmy o tym, iż skarżący nie poprzestaną bierni.

Wnieśli oni do Wojewody Pomorskiego nowe argumenty, ekspertyzy, powołali się na nowe przepisy oraz wskazywali że sądy administracyjne źle oceniały szerokość drogi, gdyż wynosi ona w rzeczywistości 3,82 m a nie 4,16 m szerokości.

Strony podnosiły niezgodne z wymogami przeciwpożarowymi parametry drogi dojazdowej, która jest jednocześnie drogą przeciwpożarową. Według skarżącej, wbrew twierdzeniom organów, droga ta ma szerokość 3,82 m, zamiast wymaganych 4 m. Dojazd do planowanej inwestycji poprzez drogę nie spełniającą wymagań przewidzianych dla drogi przeciwpożarowej oznacza stworzenie zagrożenia pożarowego dla sąsiednich nieruchomości. Okoliczność ta sprawia, że obszar oddziaływania planowanego obiektu obejmuje sąsiednie nieruchomości, które znajdują się w strefie zagrożenia pożarowego. Podniesiono również kwestię niewyjaśnienia zagadnienia dostępu działki inwestora do drogi publicznej oraz uzgodnienia obsługi komunikacyjnej tej działki.

Jakie działania podnieśliśmy?

Żeby definitywnie wygrać i zakończyć sprawę prewencyjnie wystosowaliśmy specjalne pismo do Wojewody Pomorskiego zawierające nasze stanowisko (stanowisko dewelopera) odnoszące się do rozstrzygnięć sądowych oraz nowych argumentów podnoszonych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Wskazaliśmy, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie istnieją jakiekolwiek przesłanki dające podstawę do uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 03 czerwca 2015 roku dla budynków nr 1 i 2 w przedmiotowej inwestycji.

Zawnioskowaliśmy o utrzymanie w mocy w całości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 03 czerwca 2015 roku.

Odnieśliśmy się do zarzutów podnoszonych przez atakujących właścicieli „sąsiednich” nieruchomości.

Aspekt drogi przeciwpożarowej: brak wymogu zapewnienia drogi pożarowej o szerokości 4,0 m do budynków nr 1 i 2 w etapie III inwestycji.

Zgodnie z § 12 ust.1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych
„drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do  budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V”.

Rozpatrywane budynki miały status budynków niskich i nie są sklasyfikowane jako budynki średniowysokie, wysokie lub wysokościowe.

O klasyfikacji tychże budynków do budynków niskich (N) przesądzał wprost opracowany projekt budowlany, stan faktyczny (tj. wybudowane w terenie budynki) oraz regulacje § 8 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W szczególności zapisy tego ostatniego rozporządzenia wskazują w § 8 pkt 1: „W celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości: niskie (N) – do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie”. Budynki były zatem budynkami niskimi.

Tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było obowiązku doprowadzania do nich drogi pożarowej w rozumieniu § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych o szerokości 4,0 m lub większej.

Wskazaliśmy, iż fakt tego że rozpatrywana droga wewnętrzna ma szerokość 3,82 m nie powoduje automatycznie tego, iż obiekty te nie mają zapewnionej niezbędnej ochrony przeciwpożarowej. Wręcz przeciwnie. Istniejąca szerokość drogi wewnętrznej – w przypadku zaistnienia takiej potrzeby – zapewnia możliwość wjazdu wozu bojowego straży pożarnej, którego szerokość w rozstawie kół w osi nie przekracza 2,75 m szerokości (najszersze wozy bojowe straży pożarnej). Nawet przy założeniu iż wóz bojowy straży pożarnej osiągałby szerokość 2,8 m pozostaje bezpieczny margines 1,0 m szerokości (uwzględniając szerokość drogi na poziomie 3,82 m) na potrzeby zachowania skrajni drogowej po 0,5 m z każdej strony od ogrodzeń sąsiednich nieruchomości.

Wskazaliśmy także na utrzymany w mocy Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 02 marca 2016 roku (II SA/Gd 508/15) na str. 15 w sposób jednoznaczny przesądza, iż „działki inwestora nie dotyczy również wymóg § 13 ust. 1 rozporządzenia zapewnienia minimalnej szerokości drogi pożarowej, która powinna wynosić co najmniej 4 m”.

Z kolei zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi „ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”.

W kwestii szerokości drogi wewnętrznej odnieśliśmy się także do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z odpowiednią uchwałą w sprawie w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych terenów wskazuje się wprost, iż istniejące drogi wewnętrzne uznaje się za zgodne z uchwalanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W myśl § 11 ust. 6 w/w uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje się, iż „istniejące drogi wewnętrzne na terenach zabudowy mieszkaniowej uznaje się za zgodne z planem”. Tym samym – nawet gdyby hipotetycznie uznać, iż szerokość 3,82 m rozpatrywanej drogi wewnętrznej jest niewystarczająca – to zważywszy na fakt istnienia tejże drogi w terenie od kilkunastu lat (istnienie historyczne) droga ta spełnia wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i za jej pośrednictwem można prowadzić obsługę komunikacyjną inwestycji (budynków mieszkalnych). Przesądza o tym zasada nie retroakcji prawa. Zgodnie z zasadą „lex retro non agit” do zdarzeń prawnych stosuje się te przepisy prawa, które obowiązują w chwili ich zaistnienia, a ewentualne następcze zmiany normatywne nie powinny wpływać na ocenę prawną tych zdarzeń. Tak też było w rozpatrywanym przypadku: uchwalony w 2011 roku (tj. jeszcze przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w 2015 roku) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza istnienie i funkcjonowanie drogi wewnętrznej o dotychczasowych parametrach technicznych. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nakładają jakichkolwiek dodatkowych obowiązków i wymogów wobec inwestorów chcących skorzystać w przedkładanych projektach budowlanych rozwiązań uwzględniających obsługę komunikacyjną poprzez taką historycznie istniejącą drogę wewnętrzną.

Tym samym nie sposób jest stwierdzić, iż organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dopuścił się jakichkolwiek nieprawidłowości w kontekście określenia warunków obsługi komunikacyjnej poprzez przedmiotową drogą wewnętrzną.

W rozpatrywanym przypadku zgodność ta została zachowana, gdyż rozwiązania są spójne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazaliśmy także na stanowisko w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 02 marca 2016 roku (II SA/Gd 508/15) gdzie na str. 14 wskazano, iż „szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 metry”. Według ostatnio dokonanych pomiarów (przez skarżących sąsiadów) jezdnia rozumiana jako pas ruchu w liniach rozgraniczających miał szerokość 3,82 m, a więc tym samym nie ma podstaw aby uznać, iż nie jest zapewniony należyty dojazd inwestycji.

Zwróciliśmy także uwagę na nieodwracalne skutki prawne decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla budynków mieszkalnych.

W miejscu tym należy wskazać, iż wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia 03 czerwca 2015 roku została zrealizowana w całości. Oba budynki mieszkalne zostały wybudowane, zostało dokonane zawiadomienie o zakończeniu robót bez sprzeciwu organu nadzoru budowlanego, a następnie budynki zostały zasiedlone przez ich nabywców.

Tym samym w przedmiotowo rozpatrywanej sprawie doszło w swej istocie do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Na wskutek zaistnienia przedmiotowych nieodwracalnych skutków prawnych poszczególni nabywcy domów mieszkalnych stali się nowymi właścicielami i użytkują przedmiotowe obiekty budowlane.

Zgodnie z art. 156 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego „nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”.

W świetle w/w regulacji prawnej zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych eliminuje możliwość eliminacji z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na użytkowanie z dnia 03 czerwca 2015 roku. Ewentualne zastosowanie w przedmiotowo rozpatrywanej sprawie – jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia nieważności tejże decyzji – mógłby mieć zastosowanie art. 158 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego:

„Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji”.

W miejscu tym należy pochylić się nad interpretacją pojęcia zaistnienia „nieodwracalnych skutków prawnych” w kontekście rozpatrywanej sprawy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2018 roku (II SA/Wr 779/17

„Zasadniczo nieodwracalność skutków prawnych decyzji można rozpatrywać w trzech płaszczyznach: istnienia przedmiotu którego prawo dotyczyło, podmiotu któremu prawo przysługiwało, istnienia danego stanu prawnego. Brak podmiotu, przedmiotu lub zmiana stanu prawnego przesądza o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji”

Komentarz: W analizowanym przypadku doszło do zmiany podmiotu (sprzedaż nieruchomości) i zmiany stanu prawnego (zakończenie budowy i zawiadomienie o zakończeniu robót bez sprzeciwu organu).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 roku (VII SA/Wa 2888/18)

„Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji”.

Komentarz: Wojewoda Pomorski nie ma wpływu na kompetencja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz na kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę. Wojewoda Pomorski nie może także ingerować w cywilnoprawne transakcje związane ze zmianą prawa własności na nieruchomościach.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2019 roku (II OSK 1276/17)

„Wywołanie nieodwracalnego skutku prawnego przez decyzję jest ograniczone do bezpośrednich skutków, które wywołała decyzja, a których nie można odwrócić czynnościami organu administracji publicznej”.

Komentarz: Wybudowanie i oddanie do użytkowania obiektu budowlanego wyklucza możliwość cofnięcia zaistniałych skutków prawnych.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 roku (I OSK 1690/16)

„Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że „odwrócenie” tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności”.

Komentarz: Kolejne skutki prawne – zgłoszenie zakończenia robót, sprzedaż nieruchomości, zasiedlenie nieruchomości, trwałe użytkowanie nieruchomości wyklucza możliwość odwrócenia zaistniałych skutków prawnych.

Poza powyższym orzecznictwem należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie siedmiu sędziów (7) podjął w dniu 13 listopada 2012 roku uchwałę o następującej treści: „Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 KPA.”.

Należy jednak pamiętać, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedyne rażące naruszenie prawa. Takie kwalifikowane naruszenie prawa polega na tym, że rozstrzygnięcie sprawy jest w sposób oczywisty sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości skonkretyzowanym przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08).

Musi to być sytuacja w której treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99).

Przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Z takimi skutkami mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (porównaj: uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., OPS 14/99).

Zestawiając powyższe orzecznictwo oraz stan niniejszej sprawy, należy podnieść z całą dozą stanowczości, iż na żadnej płaszczyźnie prawnej, projektowej lub proceduralnej w toku wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 03 czerwca 2015 roku dla inwestycji budownictwa mieszkaniowego i nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego naruszenia prawa.

Jaki był efekt działań naszej kancelarii?

W dniu 12 grudnia 2019 roku Wojewoda Pomorski wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Deweloper, mieszkańcy budynków oraz nabywcy nieruchomości odetchnęli z ulgą, gdyż definitywnie sprawa została zakończona. Dlaczego tak można powiedzieć? Od przedmiotowej decyzji nie wpłynęła skarga do wojewódzkiego sądu administracyjne. Decyzja została opatrzona klauzulą prawomocności.

Nie trzeba wspominać o tym, iż lokalnie działający „mały deweloper” po takich wieloletnich przebojach czuje się zniechęcony do prowadzenia dalszych inwestycji. Za problematyczne należy uznać także to, iż organy i sądy długo i skrupulatnie rozpatrują takie sprawy, co wydłuża czas na uzyskanie finalnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę są bardzo delikatne i wrażliwe. Muszą być prowadzone umiejętnie. W zależności od miejsca w Polsce organy architektoniczno-budowlane w sposób różny rozpatrują takie sprawy, wyroki sądów administracyjnych też niejednokrotnie są rozbieżne. W miejscu tym wysoce zalecamy podjęcie konsultacji z profesjonalnym pełnomocnikiem (np. radcą prawnym), aby ocenić jak w danym miejscu (lokalizacja) poprowadzić sprawę. Wpływ na obranie określonej strategii może mieć lokalne orzecznictwo Urzędów Wojewódzkich oraz orzecznictwo danego wojewódzkiego sądu administracyjnego.