Prawo w praktyce – Przypadek nr 26.

Powrót do listy przypadków

26. Decyzje odmawiające zajęcia pasa drogowego a kary pieniężne – czyli jak długo można ścigać obywatela. 

Sygnatury spraw w toku:  

• Decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 roku nr ZDM/GPD/K/1A/P/6/2017/O, 
• Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 roku o sygnaturze KOC/2201/Dr/17 uchylająca decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, 
• Decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia 03 stycznia 2020 roku nr ZDM/GPD/K/1A/P/1/2020/O, 
• Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 roku o sygnaturze KOC/611/Dr/20 utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy, 
• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 listopada 2020 roku w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 1261/20 utrzymujący w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 roku o sygnaturze KOC/611/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy, 
• Zawiadomienie o wszczęciu postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 01 stycznia 2017 – 31 grudnia 2017 roku pod kiosk handlowy numer 230/2022 o sygnaturze ZDM-GPD-H.55481.1862.2022.LGR. 
• Decyzja nakładająca karę pieniężną w wysokości 52.560,00 złotych za zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy bez zezwolenia z dnia 23 grudnia 2022 roku numer ZDM/GPD/K/1A/P/97/2022/K o sygnaturze ZDM-GPD-H.55481.1862.2022.LGR. 
• Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 roku w sprawie KOC/509/Dr/23 w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną w wysokości 52.560,00 złotych za zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy bez zezwolenia i umarzającą w całości postępowanie w sprawie. 

 

Okres trwania sprawy: grudzień 2016 – marzec 2023 

Okres prowadzenia sprawy przez kancelarię: styczeń 2020 – marzec 2023 

Efekt działań kancelarii: uchylenie decyzji nakładającej karę pieniężną w łącznej wysokości 52.560,00 złotych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, umorzenie postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. 

Wielokrotnie sprawy o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przybierają nieprzewidziany obrót i wiążą się z prowadzeniem szeregu różnych działań na płaszczyźnie sądowej, administracyjnej i praktycznej.  

Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przypadku Pani Jolanty C. – osoby fizycznej, prowadzącej zwykły kiosk handlowy w Warszawie.  

Przedmiotowy kiosk handlowy istniał w pasie drogi publicznej od wielu lat i Pani Jolanta C. corocznie otrzymywała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na potrzeby funkcjonowania kiosku handlowego. Zarządca drogi publicznej wydawał zezwolenia na 1 rok czasu. Pani Jolanta C. zawsze składała wniosek o zajęcie pasa drogowego w grudniu roku poprzedzającego, aby na okres od 1 stycznia nowego roku do dnia 31 grudnia danego roku uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. 

Tak właśnie uczyniła w grudniu 2016 roku, występując (zasadniczo o przedłużenie) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku. 

Niespodziewanie zarządca drogi publicznej wydał decyzję odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy (decyzja Zarządu Dróg Miejskich w Warszawie z dnia 28 lutego 2017 roku nr ZDM/GPD/K/1A/P/6/2017/O). Odmowę argumentował tym, iż przedmiotowy kiosk handlowy jest „obiektem przypadkowym” i nie konweniuje z istniejącym ładem przestrzennym. Stąd też uznał, iż nie należy zezwalać na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres. 

Od tej decyzji Pani Jolanta C. samodzielnie (nie korzystając z profesjonalnej pomocy prawnej – co było już na tym etapie poważnym błędem!) wywiodła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od przedmiotowej decyzji i uzyskał korzystną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2019 roku o sygnaturze KOC/2201/Dr/17 uchylająca decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie dopatrzyło się błędów proceduralnych w prowadzonym pierwotnie postępowaniu przez zarządcę drogi publicznej. 

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 03 stycznia 2020 roku nr ZDM/GPD/K/1A/P/1/2020/O zarządca drogi publicznej ponownie odmówił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wnioskowany okres od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku. 

Od tej decyzji Pani Jolanta C. znowu samodzielnie (bez profesjonalnej pomocy radcy prawnego lub adwokata) wywiodła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Tym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 20 marca 2020 roku o sygnaturze KOC/611/Dr/20 utrzymało w mocy decyzję odmawiającą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy.  

Pani Jolanta C. nie wiedząc co zrobić, skorzystała z pomocy biuro para-prawnego (nieprofesjonalna obsługa prawna; działania pseudo-prawne), które pomogło jej sporządzić skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Działania te skończyły się niepowodzeniem, gdyż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 listopada 2020 roku w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 1261/20 utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 roku o sygnaturze KOC/611/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy. 

W miejscu tym należy zwrócić uwagę na istotną kwestię prawną. Ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego formalnoprawnie otwiera drogę zarządcy drogi do wszczęcia (lub podjęcia uprzednio zawieszonego) postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w celu nałożenia drastycznej kary pieniężnej. 

W takim stanie prawnym w grudniu 2020 roku zgłosiła się do Nas Pani Jolanta C. prosząc o ratunek w beznadziejnym stanie faktycznym. 

Po analizie akt sprawy i sposobie jej prowadzenia uznaliśmy, że została ona w sposób drastyczny zaniedbana przez stronę postępowania oraz przez biuro para-prawne, które w sposób nieudolny bez posiadania wiedzy specjalistycznej starało się rozwiązać problem. 

W rzeczywistości w sprawie zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy za okres od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku mieliśmy do czynienia z dwoma postępowaniami: 

1. postępowaniem w sprawie odmowy w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 
2. hipotetycznym postępowaniem w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku, gdyż kiosk handlowy (pomimo odmowy i sprawy w sądzie administracyjnym) stał w spornym okresie w pasie drogowym. 

W pierwszej kwestii, wywiedliśmy skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 listopada 2020 roku w sprawie o sygnaturze VI SA/Wa 1261/20 utrzymującego w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 marca 2020 roku o sygnaturze KOC/611/Dr/20 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod kiosk handlowy. 

Skarga kasacyjna została złożona w dniu 12 marca 2021 roku i toczy się pod sygnaturą  II GSK 2112/21. Do dnia dzisiejszego nie została ona rozpoznana – jednak jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ma drugorzędne znaczenie w sprawie zważywszy na okoliczności opisane poniżej. 

Kluczowym problemem okazało się wszczęcie przez zarządcę drogi publicznej postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 01 stycznia 2017 – 31 grudnia 2017 roku pod kiosk handlowy numer 230/2022 o sygnaturze ZDM-GPD-H.55481.1862.2022.LGR z zagrożeniem nałożenia kary pieniężnej w wysokości 52.560,00 złotych.  

W miejscu tym należy wskazać, iż nałożenie takiej kary pieniężnej na Panią Jolantę C. – osobę starszą, emerytkę i osobę schorowaną – już samo w sobie stanowi nieetyczny eksces zarządcy drogi publicznej. Nie zmienia to jednak faktu, iż zarządca drogi teoretycznie mógł takie postępowanie wszcząć, przy czym co wykazaliśmy w toku sprawy zostało ono wszczęte wadliwie. 

W dniu 23 grudnia 2022 roku zarządca drogi publicznej wydał decyzję nakładającą karę pieniężną w wysokości 52.560,00 złotych za zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy bez zezwolenia (decyzja numer ZDM/GPD/K/1A/P/97/2022/K o sygnaturze ZDM-GPD-H.55481.1862.2022.LGR). 

Od przedmiotowej decyzji wnieśliśmy w imieniu strony postępowania (Pani Jolanty C.) profesjonalne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. 

W odwołaniu podnieśliśmy następującą argumentację: 

• zarządca drogi publicznej dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w dniu 24 listopada 2022 roku i powiadomił o tym stronę postępowania dopiero w dniu 05 grudnia 2022 roku (tj. 5 lat po dacie rzekomego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia!), konsekwencją czego było pozbawienie aktywnego uczestniczenia strony w prowadzonym postępowaniu, a nadto zachowanie wprost sprzeczne z zasadami określonymi w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wsteczne wszczęcie postępowania), 
• zarządca drogi publicznej naruszył przepisany ustawą o drogach publicznych tryb obligujący najpierw do wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego (art. 36 ustawy o drogach publicznych), a następnie niezwłocznego wszczęcia postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych), 
• braku dokonania jakiegokolwiek zawiadomienia o w terminie czynności oględzin i pomiaru zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w okresie 01 stycznia 2017 roku – 31 grudnia 2017 roku, przez co strona postępowania została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień oraz pozbawiona możliwości wniesienia uwag i swojego stanowiska do protokołu (ubocznie należy wskazać, iż dokonanie tych czynności w 2022 roku nie było możliwe wstecznie na dzień 01 stycznia 2017 roku), 
• zarządca drogi publicznej pominął całkowicie fakt tego, iż w dniu 19 maja 2021 roku wydał sam świadomie decyzję nr ZDM/ZUWD/1165/P/Z/W/2021 przewidującą w dniach 26 – 28 maja 2021 roku rozbiórkę kiosku handlowego w oparciu o zatwierdzony projekt czasowej organizacji ruchu nr PM/IC/734/21 i dokonanie skutecznego zgłoszenia rozbiórki obiektu do organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w trakcie funkcjonowania kiosku handlowego w okresie od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku strona uiszczała regularnie opłaty za zajęcie pasa drogowego w wartości nominalnej (stawka x1). 

Dodatkowo podnieśliśmy także naruszenia regulacji prawa proceduralnego. 

Wskazaliśmy na naruszenie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego polegające na tym, iż zarządca drogi jedynie teoretycznie wypowiedział się na temat możliwości odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wzywając strony do udzielania wyjaśnień w tym zakresie (chociaż strona telefonicznie dzwoniła do organu w tej sprawie w grudniu 2022 roku prosząc o odstąpienie od kary). Należy podkreślić, iż Pani Jolanta C. jest emerytką z emeryturą miesięczną w wysokości nominalnej 1123,59 złotych bez jakiegokolwiek innego majątku, co stanowi jej jedyne źródło utrzymania, w konsekwencji czego działanie zarządcy drogi jest rażącym przykładem brutalnego fiskalizmu organu administracji publicznej z pogwałceniem zasad współżycia społecznego oraz wszelkich norm moralnych. 

Dodatkowo wskazaliśmy także na naruszenie art. 189g § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego  w zw. z art. 57 § 3a ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego polegające na tym, iż od dnia 22 grudnia 2017 roku do dnia 22 grudnia 2022 roku upłynęło 5 lat, a więc nałożenie administracyjnej kary pieniężnej (karencja 5 lat) jest możliwe jedynie hipotetycznie za okres od dnia 23 grudnia 2017 – 31 grudnia 2017 roku gdyż okres 5 lat nie jest liczony jako lata kalendarzowe według tejże regulacji prawnej lecz jako „okres” 5 lat na zasadach ogólnych ustawy Kodeksu Postępowania Administracyjnego z art. 57 § 3a ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego. W wyniku tego okres od 01 stycznia 2017 roku do dnia 21 grudnia 2017 roku nie może być przedmiotem postępowania o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia celem nałożenia kary pieniężnej. 

W dniu 21 marca 2023 roku sprawę rozpatrzyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją numer KOC/509/Dr/23. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję nakładającą karę pieniężną w wysokości 52.560,00 złotych za zajęcie pasa drogowego przez kiosk handlowy bez zezwolenia i umorzyło w całości postępowanie w sprawie. 

Pani Jolanta C. doznała ogromnej ulgi za przedmiotowy obrót spraw. 

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, iż argumenty podniesione w odwołaniu zasługują w całości na uwzględnienie (wadliwe wszczęcie postępowania, wadliwe wsteczne naliczanie kar pieniężnych, fiskalizm zarządcy drogi z pogwałceniem zasady z art. 189f Kodeksu Postępowania Administracyjnego). Jednak za główny i determinujący powód wydania decyzji umarzającej postępowanie w całości wskazano regulację art. 189g § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego. 

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało wyraźnie, iż art. 189g § 1 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego „zabrania nakładania kary po upływie 5 lat od dnia naruszenia prawa, to tym samym kara mogła obejmować okres do 5 lat wstecz, tj. od 23 grudnia 2017 roku”. Stanowiło to główny argument przemawiający za uchyleniem sankcyjnej decyzji nakładającej karę pieniężną i umorzeniem postępowania w sprawie. 

Nieprzypadkowo zatem wskazaliśmy, iż wynik postępowania w sprawie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od 01 stycznia 2017 roku do dnia 31 grudnia 2017 roku w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w Warszawie w sprawie II GSK 2112/21 ma znaczenie drugorzędne, skoro brak możliwości nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego został ostatecznie przesądzony przez organ odwoławczy. 

W miejscu tym należy wskazać, iż istotne jest to aby profesjonalny pełnomocnik w każdym odwołaniu podnosił właściwą argumentację. Wykazanie właściwych zarzutów wydatnie zwiększa szansę uchylenia decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W miejscu tym z całą dozą stanowczości odradzamy korzystanie z usług radców prawnych, adwokatów, prawników, podmiotów i osób niespecjalizujących się w tematyce zajęcia pasa drogowego – w szczególności w przypadkach wysokich kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Postępowania takie rządzą się swego rodzaju specyfiką opartą na szczególnym reżimie ustawy o drogach publicznych, ustawy Prawo o ruchu drogowym i stosownych rozporządzeń wykonawczych.