Zasiedzenie części drogi publicznej: Czy mogę zasiedzieć część pasa drogi publicznej?

Powrót: Spory z zarządcą drogi publicznej

Częstym problemem zgłaszanym przez wiele osób jest to czy istnieje możliwość zasiedzenia części pasa drogi publicznej. Są to niejednokrotnie przypadki, gdzie od wielu (kilkunastu) lat istniało wygrodzenie danej nieruchomości (płot, mur, inna infrastruktura), a potem w wyniku regulowania granic pasa drogowego przez zarządcę drogi okazało się iż część przydomowego ogródka, terenu lub placu znajduje się w pasie drogi publicznej. 

Konsekwencją tego jest wszczynanie przez zarządców dróg publicznych postępowań o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w trybie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w celu nałożenia kary pieniężnej (postępowanie karne – sankcja administracyjna), natomiast obroną właścicieli nieruchomości graniczących z drogą publiczną może być zainicjowanie postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie części nieruchomości stanowiącej pas drogi publicznej. 

W miejscu tym jednak powstaje pewien istotny problem natury prawnej – czy można zasiedzieć część pasa drogi publicznej i czy ten obszar w ogóle w świetle przepisów prawa cywilnego może być przedmiotem zasiedzenia? 

Odpowiedź brzmi: I tak, i nie. 

Wszystko zależy od skonkretyzowanego stanu prawnego, którego oceny musi dokonać profesjonalny pełnomocnik mający szczegółową wiedzę w zakresie specyfiki przepisów z zakresu dróg publicznych. 

W miejscu tym należy wskazać na kluczowy aspekt mający znaczenie w tego typu sprawach: 

pas drogowy drogi publicznej ≠ granica działek ewidencyjnych 

Wielu zarządców dróg publicznych, sądów, instytucji oraz organów administracji publicznej wychodzi z pewnego błędnego (często nieświadomego) przeświadczenia, iż granica działki ewidencyjnej będącej własnością danego zarządcy drogi publicznej stanowi jednocześnie granicę pasa drogi publicznej. 

Takie twierdzenie jest nieuprawnione. 

W obecnym kształcie ustawy o drogach publicznych (w wersji obowiązującej od 21 września 2022 roku) pas drogi publicznej to „pas drogowy – wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga”. 

Natomiast w sprawach o zasiedzenie nieruchomości trzeba sięgnąć do przepisów historycznych oraz tej definicji sprzed daty 21 września 2022 roku. Ma to znaczenie w kontekście ustawy z dnia 28 lipca 1990 roku o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz regulacji art. 172 i 176 Kodeksu Cywilnego. 

W świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku (według stanu prawnego na dzień 01 października 1985 roku) „droga lub pas drogowy – wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu”. 

Przepis ten w latach 1985 – 2022 odpowiednio ewoluował (wielokrotnie nowelizowany), ale immamentne dla jego istoty było to, iż o położeniu danego obszaru „w pasie drogi publicznej” decydowała funkcja tego terenu związana stricte „z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także lokalizacją urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą”. 

Podobnie definiowano pas drogowy w art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 roku, gdzie wskazano: 

„Pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego”. 

Konstatując o tym czy dany obszar znajduje się w pasie drogi publicznej decydowała funkcja tego terenu, a nie sam fakt położenia go w granicy danej działki ewidencyjnej.  

W miejscu tym r. pr. dr inż. Jonatan Hasiewicz wskazuje, iż w jego praktyce wielokrotnie zdarzają się przypadki, iż dana nieruchomość (stanowiąca jedną działkę ewidencyjną) znajduje się częściowo w pasie drogi publicznej (tj. jest wykorzystywana na funkcje związane z zarządem drogą i zarządzeniem ruchem na drodze), a częściowo zlokalizowana jest poza pasem drogowym.  

Nie można także utożsamiać „granicy pasa drogi publicznej” z „granicą działek ewidencyjnych” lub „granicą linii rozgraniczających”. Tak naprawdę należy wskazać, iż często regulacja granic działek ewidencyjnych i gruntów przez zarządców dróg publicznych następowała w latach 90-tych XX wieku lub w latach 00-tych XXI wieku. Co więcej, w niektórych przypadkach nadal trwa. 

Do tego historycznie należy także sięgnąć każdorazowo do przepisów § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1 nieobowiązującego obecnie Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie gdzie wskazano szerokości danej drogi publicznej względem klasy tejże drogi.  

Często zarządcy dróg publicznych w postępowaniach o zasiedzenie części nieruchomości będących w pasach dróg publicznych starają się bronić uchwalonymi po roku 1994 planami zagospodarowania przestrzennego wskazując, iż plany te definiują założenia granic pasów dróg publicznych. 

Należy jednak wskazać, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rodzą praw do terenu i nie zmieniają stanu właścicielskiego na nieruchomościach. Nadto z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić definicji ‘granicy pasa drogowego’, gdyż funkcja wykorzystania terenu przesądza o tym czy dany obszar znajduje się w pasie drogi publicznej. 

Tym samym znaczenie kluczowe ma to czy dany teren był i jest wykorzystywany na potrzeby zarządu drogą i zarządzania ruchem na drodze. 

Sprawy takich przypadków rozstrzygał niejednokrotnie Sąd Najwyższy, gdzie konfrontowano relację art. 172 Kodeksu Cywilnego z regulacjami ustawy o drogach publicznych. 

Kluczowe w przedmiotowej sprawie ma znaczenie Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r. o sygnaturze (IV CSK 556/13; TEZA nr 1 i 2 ): 

TEZA nr 1 

„Z art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) nie wynika kategoryczny zakaz możliwości zasiedzenia nieruchomości mogącej stanowić tzw. pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 tej ustawy”. 

TEZA nr 2 

„Wyłączenie zasiedzenia odnosi się do takich nieruchomości będących drogami publicznymi, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod drogę publiczną. Istotny jest zatem realny aspekt infrastrukturalny, a nie same, nawet najdalej idące, zamierzanie planistyczne”. 

Istotne jest także Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2012 roku (I CSK 293/11; TEZA nr 1): 

TEZA 

„Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy). […] To, że droga publiczna została uwzględniona w ewidencji gruntów, nie oznacza jeszcze, że faktycznie w tym miejscu powstała. Zatem działkę pod nią można zasiedzieć.” 

Przekładając wyżej wskazane przykładowe orzeczenia Sądu Najwyższego stanowiące wykładnię dla sądów cywilnych w Polsce, w rozpatrywanym przypadku mamy dokładnie do czynienia z sytuacją gdzie każdorazowo należy badać następujące aspekty prawnej: 

1. czy własność i granice nieruchomości drogi publicznej były historycznie precyzyjnie określone, czy też dopiero potem uregulowano formalnoprawnie, 

2. czy i od kiedy istniały odpowiednie zamierzenia planistyczne dotyczącego przeznaczenia danego ternu pod pas drogi publicznej i jakie jest ich znaczenie dla granic pasa drogi publicznej (patrz: Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 maja 2014 r. o sygnaturze IV CSK 556/13), 

3. czy teren był i jest infrastrukturalnie wykorzystywany jako droga publiczna (ocena elementów świadczących o sprawowaniu nad nim władztwa drogowego przez zarządcę drogi obecnie oraz historycznie). 

Wielu zarządców dróg broniąc się przed zasiedzeniem danego terenu pod drogą publiczną przez osoby trzecie wskazują, iż dana działka (nieruchomość) posiada status działki „dr” (działka drogowa) w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej co eliminuje możliwość zasiedzenia takiej nieruchomości.  

W miejscu tym warto zwrócić uwagę na przykładowe orzecznictwo sądów cywilnych i administracyjnych oceniających taki stan faktyczny. 

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2015 r., III CSK 196/14, LEX nr 1666022: 

„[…] możliwa jest kwalifikacja posiadania, jako samoistnego, prowadzącego do zasiedzenia wówczas, gdy na danej nieruchomości, mimo wyodrębnienia i wpisania jej, jako drogi w ewidencji, faktycznie ani prawnie w rozumieniu ustawy o drogach publicznych droga nigdy nie została utworzona […] wskazanie w ewidencji gruntów, iż dana nieruchomość stanowi drogę publiczną samo przez się nie oznacza zgodności ze stanem faktycznym i prawnym ani wyłączenia spod zasiedzenia.” 

Postanowienie Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 29 kwietnia 2014 r., II Ca 940/13, LEX nr 1661453: 

„[…] wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a u.d.p. dotyczy nieruchomości, które po realizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.) albo w rozsądnym okresie (np. ze względu na plany inwestycyjne) taką budową się stanie […] Należy opowiedzieć się za takim rozumieniem drogi publicznej, mogącej być przedmiotem prawa własności, która spełnia przesłanki określone w ustawie o drogach publicznych w szczególności droga o którą chodzi musi istnieć, spełniając funkcje drogi. Z uwagi na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych i spójność całego systemu prawnego należy twierdzić, że ustawodawca w przepisie wyłączającym z obrotu prawnego drogi publiczne, ściślej nieruchomości będące takimi drogami, objął nieruchomości które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, lub nieruchomości które są uwzględnione w już istniejących planach inwestycyjnych i z uwagi na etap tych inwestycji, w nieodległym, rozsądnym okresie taką budowlą się staną. Nie może zaś chodzić o nieruchomości, dopiero przeznaczone pod drogę publiczną i to w bliżej nieokreślonym terminie realizacji. W konsekwencji o zakazie z art. 2a ustawy o drogach publicznych można mówić dopiero wtedy, gdy nieruchomość przeznaczona na taką drogę przekształci się w nią faktycznie i prawnie; lub ujęta jest w zaawansowanym planie inwestycyjnym; zaś samo sklasyfikowanie takiej nieruchomości w ewidencji gruntów jako „droga” i opatrzenie znakiem „dr” nie jest wystarczające, stwarza jedynie obalane domniemanie że nieruchomość stanowi drogę.”  

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2014 r., III SA/Łd 1227/13, LEX nr 1510746: 

„[…] na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych za „drogę publiczną” można uznać nieruchomość urządzoną już jako „droga” w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, nie zaś nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję tego rodzaju, na której droga, jako obiekt budowlany ma dopiero powstać. […] wzgląd zarówno na spójność wewnętrzną ustawy o drogach publicznych, jak i spójność całego systemu prawnego nakazuje przyjąć, że ustawodawca przepisem wyłączającym z obrotu prawnego nieruchomości będące drogami publicznymi objął nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego […] są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, a nie nieruchomości dopiero przeznaczone pod takie inwestycje. Sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być bowiem uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem.”  

Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2013 r., IV CSK 514/12, LEX nr 1353351: 

„Działka gruntu uwidoczniona w ewidencji jako droga, która nigdy nie była drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), może być przedmiotem zasiedzenia. […] Wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a u.d.p. dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego są budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.), albo w rozsądnym okresie (np. ze względu na plany inwestycyjne) taką budowlą się stanie. Jeżeli zatem działka gruntu figurująca w ewidencji jako droga, drogą nigdy nie była i nie jest, a znajduje się w posiadaniu samoistnym od wielu lat we władaniu osób trzecich wykorzystujących ją rolniczo, to może być przedmiotem zasiedzenia, a art. 2a u.d.p. nie ma do niej zastosowania.” 

Oczywiście powyższe orzecznictwo ma jedynie charakter przykładowy i należy je indywidualnie interpretować w skonkretyzowanym przypadku prawnym. 

 *** 

Przed podjęciem każdego postępowania o zasiedzenie części nieruchomości stanowiącej pas drogi publicznej zaleca się zawsze skontaktowanie z osobą specjalizującą się w tego typu postępowaniach, która ma już odpowiednie doświadczenia sądowe i pozasądowe w tego typu sprawach.