ZJAZD NA DROGĘ PUBLICZNĄ – CZEMU MAM PROBLEMY Z ZARZĄDCĄ DROGI?

Powrót: Spory z zarządcą drogi publicznej

ZJAZD NA DROGĘ PUBLICZNĄ – CZEMU MAM PROBLEMY Z ZARZĄDCĄ DROGI? 

Częstym problemem zgłaszanym przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z drogą publiczną jest brak możliwości uzyskania decyzji lokalizacyjnej na zjazd na nieruchomość. 

Wbrew twierdzeniom niektórych prawników problem ten jest wysoce skomplikowany, a „walka” o uzyskanie zjazdu do własnej nieruchomości może trwać nawet kilka lat. Wiele spraw odwoławczych w sprawie lokalizacji zjazdów kompletnie przerasta wybranych adwokatów i radców prawnych niemający doświadczenia drogowo-inżynierskiego, a wręcz w sporządzanych odwołaniach od decyzji odmownych w sprawie lokalizacji zjazdów po prostu szkodzą oni swoim klientom. Potem w sposób niezręczny starają się konstruować skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, które także są oderwane od uznaniowego charakteru spraw dotyczących lokalizacji zjazdów. 

W miejscu tym należy zacząć od pewnej prozaicznej kwestii polegającej na tym, iż możliwość skomunikowania własnej nieruchomości z drogą publiczną wymaga uzyskania tak zwanej decyzji lokalizacyjnej na zjazd w trybie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. 

Regulacje te są bardzo lakoniczne, ale warto je poniżej przytoczyć. 

Art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych: 

„Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu” 

„Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony” 

W miejscu tym należy wskazać na rodzaje i typy zjazdów. 

W stanie prawnym do dnia 20 września 2022 roku w Polsce istniały dwa rodzaje zjazdów: 

I. zjazdy publiczne – określone przez zarządcę drogi jako zjazdy do nieruchomości gruntowych usytuowanych poza pasem drogowym:

a) na których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

b) na których usytuowana jest lub planowane jest usytuowanie nieruchomości budynkowej lub lokalowej, w których prowadzona jest lub planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym,

c) które stanowią lub będą stanowić dojazd do nieruchomości wymienionych w lit. a lub b;

II. zjazdy indywidualne – określone przez zarządcę drogi jako zjazdy niebędące zjazdami publicznymi. Głównie służyły one obsłudze komunikacyjnej nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi lub terenów małych wspólnot mieszkaniowych gdzie w parterze budynków nie świadczono żadnych usług (brak punktów usługowych). 

W obecnym stanie prawnym obowiązującym od dnia 21 września 2022 roku w Polsce istnieją trzy rodzaje zjazdów: 

I. Zjazd zwykły – przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; w miejscu tym należy także wskazać, iż w niewiążących prawnie Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach numer WR-D-33 z dnia 15 grudnia 2022 roku podzielono zjazdy zwykłe na klasy zjazdów A, B, C1, C2, D i E.

II. Zjazd techniczny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów służb ratowniczych;

III. Zjazd awaryjny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów obsługi drogi. 

Od razu należy zwrócić uwagę, iż historycznie istniejące zjazdy indywidualne i publiczne zostały zastąpione kategorią „zjazdu zwykłego”. Ponadto dodano nowy typ zjazdu: „zjazd techniczny” i „zjazd awaryjny”. 

Regulacje art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych w sposób enigmatyczny określają przesłanki którymi ma się kierować zarządca drogi publicznych przy przesądzaniu o tym czy wyrazić zgodę na lokalizację zjazdu czy też jej odmówić. 

Zasadniczo winny być to następujące aspekty: 

• ocena możliwości lokalizacji zjazdu w kontekście zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, 
• ocena możliwości lokalizacji zjazdu w kontekście przepisów techniczno-budowlanych wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych 
• ocena możliwości lokalizacji zjazdu względem kategorii drogi publicznej, klasy drogi publicznej, prognozowanego natężenia ruchu drogowego na zjeździe, zagospodarowania nieruchomości przylegającego do pasa drogi publicznej oraz względem przewidywanych pojazdów miarodajnych mających korzystać ze zjazdu, 
• ocena możliwości lokalizacji zjazdu pod kątem zasad wiedzy technicznej. 

Wielu zarządców dróg publicznych wszelkimi możliwymi sposobami broni się przed lokalizacją nowych zjazdów – z doświadczenia r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicz wynika, iż dotyczy to głównie dróg publicznych klas Z, G i GP. Ma to zasadniczo pewne uzasadnienie w kontekście poziomów swobody ruchu i płynności ruchu – każdy zjazd generuje dodatkowy punkt (miejsce) włączania się pojazdów do ruchu na drodze publicznej. 

Doświadczenie pokazuje, iż nawet przy drogach klasy L i D niejednokrotnie zarządcy dróg publicznych wyszukują różnych powodów dla których należy odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej na zjazd. Najczęstszymi powodami jest ogólne „zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego” lub „mnogość zjazdów w rejonie”. Często też pojawia się aspekt „obszaru oddziaływania skrzyżowania” zlokalizowanego w pobliżu projektowanego miejsca lokalizacji zjazdu. 

Z każdym z tych powodów odmowy można skutecznie walczyć – wymaga to jednak znajomości specyfiki projektowania dróg, inżynierii ruchu drogowego oraz prawa z dziedziny drogownictwa. 

Jako przykład częstej odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej (lokalizacja zjazdu lub przebudowa istniejącego zjazdu) na zjazd jest fakt powoływania się przez zarządcę drogi publicznej na to, iż projektowany zjazd znajduje się w rejonie „obszaru skrzyżowania” (lub „obszarze oddziaływania skrzyżowania”). Często taki argument pada gołosłownie – bez wykonania analizy tego jak kształtuje się obszar skrzyżowania lub obszar oddziaływania skrzyżowania w skonkretyzowanym przypadku. 

W takich przypadkach często rekomenduję, aby w odwołaniach do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego lub w skardze do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzić samodzielnie analizę obszaru skrzyżowania lub obszaru oddziaływania skrzyżowania (obliczenie odcinka zwalniania, przyspieszania, redukcji w zależności od parametrów skrzyżowania). Z reguły analiza taka ukazuje, iż twierdzenia zarządcy drogi były fikcyjne, a jedynie przepisywał on biernie regulacje rozporządzenia lub Wytycznych projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach bez samodzielne zbadania tych kwestii. 

Częstokroć także zarządcy drogi publicznej opacznie interpretują wniosku o przebudowę istniejącego zjazdu. W umysłach wielu podstawowych pracowników zarządcy drogi rodzi się wtedy irracjonalna wizja tego, iż wnioskodawca zamierza na nieruchomości przylegającej do drogi publicznej wybudować obiekt, który wygeneruje olbrzymi ruch i wytworzy olbrzymie zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Wtedy z klucza odmawiają wydania decyzji zezwalającej na przebudowę istniejącego zjazdu. 

Należy wskazać, iż nawet w sytuacji gdyby celem przebudowy zjazdu była budowa lub rozbudowa obiektu usługowego na nieruchomości prywatnej, to do przebudowy takiego zjazdu musi dojść z prozaicznej przyczyny – brak przebudowy istniejącego niespełniającego parametrów technicznych i potrzeb nowego obiektu usługowego zjazdu wygeneruje jeszcze większe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż ‘starym’ zjazdem będzie trzeba obsługiwać nowy obiekt budowlany (np. centrum handlowe, stację paliw, myjnię samochodową, itp.). Brak racjonalności zarządców dróg publicznych często w tym aspekcie jest uderzający. 

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, które niejednokrotnie powołuje się na stanowisko r. pr. dr inż. Jonatana Hasiewicz w tychże kwestiach będących niekwestionowanym wybitnym autorytetem w Polsce w tego typu postępowaniach w charakterze profesjonalnego pełnomocnika lub autora umotywowanej opinii prawno-projektowej. 

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2021 roku (III SA/Łd 480/21) 

„Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji zwraca uwagę na istnienie dużego natężenia ruchu na ulicy […] w Łodzi. Skarżący podzielają tę opinię organu stwierdzając jednocześnie, że planowana przez nich przebudowa zjazdu będzie miała wpływ na zwiększenie bezpieczeństwa na odcinku drogi na wysokości zjazdu. Organ odwoławczy prezentuje natomiast stanowisko, że uwzględnienie wniosku przyczyni się do zwiększenia ryzyka wypadków. 

Skarżący na poparcie prezentowanego stanowiska przedłożyli dwie prywatne ekspertyzy specjalistów z zakresu ruchu drogowego, to jest dr inż. Jonatana Hasiewicz oraz mgr inż. P[…] S[…] (certyfikowanego audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego). Obaj eksperci, po przeprowadzeniu wizji lokalnych i analizie dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 5 marca 2020 r. uznali zasadność dokonania przebudowy zjazdu. Dr inż. Jonatan Hasiewicz uznał, że brak przebudowy istniejącego zjazdu doprowadzi do powstania zagrożeń w bezpieczeństwie ruchu drogowego, gdyż parametry techniczne zjazdu nie są zgodne z obecnymi wymogami warunków technicznych dla dróg publicznych. Projektowana przebudowa istniejącego zjazdu publicznego w ciągu ulicy […] w Łodzi jest zgodna z przepisami Rozp. MTiGMWT. Ponadto projektowana lokalizacja zjazdu jest zgodna z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego i nie będzie zagrażać uczestnikom ruchu drogowego. Inżynier P […] S[…] w podsumowaniu sporządzonej ekspertyzy stwierdził min., że w jego ocenie przebudowa przedmiotowego zjazdu publicznego spełnia wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podniesienie warunków technicznych zjazdu należy uznać za rzecz pożądaną w kontekście poprawy warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Utrzymanie obecnego stanu technicznego zjazdu może doprowadzić do jego dalszej degradacji i stwarzać zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Nie istnieje także ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie skrzyżowania ulicy […] w Łodzi i ulicy […] w Łodzi, gdyż na poziomie wzroku kierowców i pieszych nie będzie żadnych przeszkód wizualnych utrudniających widoczność. Ponadto za istotne należy uznać to, że istniejący zjazd znajduje się poza obszarem oddziaływania skrzyżowania i poza obszarem skrzyżowania, gdyż lokalizacja jest poza odcinkami zwalniania, akumulacji i przyśpieszenia dla obiektu skrzyżowania. 

Sąd uznał treść przedstawionych opinii za rozwinięcie argumentacji wnioskodawców, wcześniej prezentowanej w trakcie postępowania administracyjnego. Wykonawcy opinii potwierdzili celowość dokonania przebudowy zjazdu zgodnie z wnioskiem z dnia 4 marca 2020 r. Przebudowa przyczyni się, w ich ocenie, do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na wysokości przedmiotowego zjazdu. Rzeczoznawcy potwierdzili również stanowisko stron, iż zjazd nie znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania”. 

Postępowania w sprawach o lokalizację zjazdów (indywidualnych, publicznych, zwykłych, awaryjnych i technicznych) w różnych stanach prawnych (tj. przed 20 września 2022 roku i po 21 września 2022 roku) są obwarowane także pojęciem „uznania administracyjnego”. Niejednokrotnie zarządcy dróg publicznych odmawiając zezwolenia na lokalizację zjazdu w drodze decyzji administracyjnej zasłaniają się tym, iż jest to decyzja uznaniowa, a więc jej kontrola przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i Wojewódzki Sąd Administracyjny jest ograniczona. 

Twierdzenia takie są nieprawdziwe. 

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja „uznaniowa” nie może być przejawem kaprysu, arbitralności czy dyskryminacji wobec Wnioskodawcy. W takich przypadkach gdy zarządca drogi publicznej nie umotywuje w sposób wiarygodny odmowy lokalizacji zjazdu dochodzi do tak zwanego „przekroczenia granic uznania administracyjnego”. 

W takich sytuacjach sąd administracyjny może rozsądzić w jakim zakresie zarządca drogi publicznej przekroczył granice uznania i jakie aspekty powinien wziąć pod uwagę przy ponownej ocenie możliwości lokalizacji zjazdu.

*** 

Przed podjęciem decyzji o tym czy możliwa jest formalnoprawna i techniczna lokalizacja zjazdu zaleca się zawsze skontaktowanie z osobą specjalizującą się w tego typu postępowaniach, która ma już odpowiednie doświadczenia urzędowe i sądowoadministracyjne. Dotyczy to także przypadków, gdzie ma zapaść decyzja co do tego, czy warto (czy jest sens) odwoływać się od decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację zjazdu w postulowanym przez wnioskodawcę miejscu. Jedynie szeroka wiedza prawna i techniczna pozwoli na podjęcie stosownych działań.